李江帆

　　据《羊城晚报》昨日报道，国人关注已久的义务教育法修订,有望今年列入全国人大常委会会议审议，如何建立教育经费投入机制成为关注焦点。

　　我国在1986年开始施行《义务教育法》，与此相伴的是教育体制的两项重要改革：

　　一是发展基础教育的权利和责任下放：中央政府决定教育政策和教育发展规划，具体实施由地方政府负责；二是教育融资渠道多元化：政府由完全负担所有教育经费，变为只负担部分教育经费。

　　实践表明，这种教育经费投入机制存在三个非常突出的问题：

　　第一，义务教育投入责任承担主体分工不明确。义务教育的核心是投入问题。现行《义务教育法》对实施义务教育所需事业费和基本建设投资的投入责任，即中央、省、市和县级政府各应承担多少、怎么承担，表述笼统，难以据章操作。国家未对具体投入责任进行划分，只是模糊地表明要通过转移支付来支持困难地区，就在客观上形成了以财力较弱且不均衡的县级政府投入为主的义务教育投入机制，引起下述投入不足和发展不均衡问题。

　　其次，义务教育经费投入总量严重不足。中央政府提出“普九”政策后，没有制定任何资金配套计划。在基础教育筹资地方化，地方政府自身财政收入匮乏的情况下，中央政府没有足够的均等化转移支付相配套。据国务院发展研究中心的一项调查，中国义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省里负担11%，中央财政负担低至不足2%。财力最薄弱的乡镇政府承担了占全国义务教育学生人数三分之二以上的农村义务教育投入，不堪重负。

　　第三，义务教育发展严重失衡。在基础教育筹资地方化的机制下，地区和城乡之间经济发展水平的差别，必然造成不同地区之间、城乡之间义务教育的条件、水平和质量的巨大差距，且有扩大趋势。全国还有10%的县级单位未实现“普九”；贫困地区、贫困家庭适龄儿童和进城务工农民子女难以获得接受义务教育的机会，形成新的文盲和半文盲；已经“普九”的广大农村地区工作基础相当薄弱，巩固提高的任务十分繁重。

　　可见，我国义务教育投入机制需要完善，具体地说，包括如下三个方面。

　　首先，义务教育服务是一种具有强制性、均衡性和免费性特征的公共产品或准公共产品，不仅改善人力资源质量、增进个人福利，而且对提高综合国力具有重要意义，具有较强的外部正效应，因此，义务教育首先是政府的责任，理应由政府而不是社会力量提供投入保障。要建立起义务教育经费由各级政府共同分担，非义务教育由政府、社会、个人分担的机制。政府应该牢记自己在提供免费义务教育服务方面的公共职能，应该清楚：贫困地区、贫困家庭适龄儿童未实现“普九”，折射了政府职能的缺位，应该从公共财政投入不足方面找原因，通过增大政府对义务教育的投资来解决，而不应该靠在传媒上提倡社会力量“认领”、资助失学儿童，或捐建“希望小学”等方式实施“普九”义务教育。

　　其次，我国义务教育发展的严重失衡是义务教育经费筹措方式的弊端造成的，要从根本上解决中西部经济落后问题，必须从缩小全国义务教育的区域差距和城乡差距入手。这就需要在中央、省、市、县、乡镇各级政府义务教育公共投资中，重点强化中央和省级政府的投资责任，改变当前两级政府在义务教育公共投资中比例过低的状况。

　　最后，农村教育作为一项公共产品，不应该主要由乡镇承担其投入。20年来，农村中小学主要依靠农民负担的农业税、教育费附加、教育集资维持运转，乡村两级政府承担了绝大部分的义务教育投入，中央和省级政府承担的责任很少，造成了农村教育水平的停滞甚至倒退。应合理划分中央、省、县三级财政对农村义务教育的投资责任和行为，把更多的公共资源配置在义务教育这一层面上。国家要制定义务教育最低财政标准，对低于财政标准的县乡，由中央和省级财政自上而下地通过建立规范化的转移支付或专项补助制度给予财政支持，以此强化中央和省级政府对全国义务教育的宏观调控能力，提高中央和省级政府对义务教育的财政供给水平。

　　(作者是中山大学中国第三产业研究中心主任，管理学院教授、博士生导师)