中国互联网协会反垃圾邮件协调小组提供的最新资料显示，全球垃圾邮件的比例已从2001年的7%猛升到现在的70%，增长了整整十倍！全世界超过10亿的网络用户，每天用于删除垃圾邮件的时间总和已超过3000万小时，仅电费一项，垃圾邮件就令全球每年付出数千万美元的代价。我国每周约有15亿封邮件到达客户邮箱，其中9亿封是垃圾邮件，占整个收到邮件的64%。垃圾邮件造成的经济损失每年约48亿元人民币。

　　“从目前263邮件运营的数据来看，在全部用于邮件服务的网络资源中，被垃圾邮件消耗掉的带宽超过80%、服务器85%、存储空间50%，也就是说，整个资源的72%是用于处理垃圾邮件的，这无疑是巨大的资源浪费！”9月3日，在2005中国互联网大会反垃圾邮件国际高层论坛上，263网络通信股份有限公司副总裁张大庆提起垃圾邮件，一脸的痛惜。

　　博威特网络技术有限公司总经理何支涛给记者算了这样一笔账，以一家拥有1000位员工的企业为例，每位员工每天平均会收到20封垃圾邮件，每封邮件平均要花15秒处理，这就意味着该公司一年中将收到730万封垃圾邮件，所有员工将花去3万多个小时处理这些垃圾邮件，也就等于企业损失了3万多个小时的生产率。“如果进一步计算垃圾邮件带来的技术损失、浪费的邮件服务器工作时间、浪费的IT支持人员的工作时间，你会发现处理垃圾邮件的成本更高。”

　　而网易创始人、首席架构设计师丁磊的一番话，更是说到了所有电子邮件用户的心坎里。“如果我们每天打开自己的电子邮箱，都会有铺天盖地的垃圾邮件发过来，除了五花八门的商业广告，说不准还夹带了病毒或是间谍软件，那谁还敢用电子邮件？”

　　不论是经济资源上的巨大浪费，还是对于用户身心的折磨，垃圾邮件无疑都已成为人人喊打的过街老鼠，但即便是如此地遭人痛恨，它仍以每年30%的高速在全球互联网上蔓延着，成为威胁互联网健康发展的毒瘤之一。据报道，按垃圾邮件的这种增长速度，两年后，现有互联网资源将由于难以负荷而崩溃。

　　立法滞后无法制裁难以控制

　　“低廉的成本和广告覆盖的特性是垃圾邮件泛滥最直接的原因”。中国互联网协会反垃圾邮件协调小组负责人李欲晓告诉记者。

　　“在网上有人推销存有600万个Email地址的光盘，一张光盘只要10块钱！”丁磊不无苦恼地说。沈阳一家代理邮件群发业务的公司曾公开叫价，100万个邮箱地址的售价在一两百元左右，而且几乎是一次性投资。

　　同时，由于网络的便利，只要拥有一个抓取邮箱地址的软件和一个群发软件，就可以发送垃圾邮件。而各种搜索邮件地址列表的软件非常易得并且容易操作，这就使得更多的个人用户投身到垃圾邮件发送者的队伍之中。中国互联网协会反垃圾邮件协调小组统计发现，在0.05秒之内可以搜到四十多万个这样的搜索软件。

　　丁磊无可奈何地说，由于法律法规的不健全和立法方面的滞后，没有相应的法律措施对这种行为进行制裁。

　　据记者了解，到目前为止，我国没有一起垃圾邮件发送者被用户投诉并被法律制裁的案例。中国互联网协会的调查显示，在收到垃圾邮件后，有77.9%的用户不会去投诉，而绝大多数的原因是“不知去哪里投诉”、“投诉过程过于繁琐”，还有一部分是“投诉过，但没有结果”。包括雅虎中国、网易、263等在内的互联网巨头们也纷纷表示：“不从法律上对垃圾邮件进行制裁和惩罚，单凭技术手段进行短期防御，垃圾邮件无法得到控制。”

　　在与亚太反垃圾商业邮件联合会协调员以及微软公司安全技术和策略组行业关系和业务策略部总监的交流中，记者了解到，目前，美国和欧盟都专门制定了反垃圾邮件的法律。但各国在垃圾邮件的治理问题上缺少一个全球性的解决方案，在法律上缺少基本的共识，这也是垃圾邮件全球泛滥的重要原因。

　　从严定义以求良好治理效果

　　“垃圾邮件需要在立法、技术、管理和国际协调方面综合治理，而立法作为基础和保障更应该首当其冲！”国务院信息化工作办公室网络与信息安全组副组长吕诚昭说：“我国应尽快出台专门的反垃圾邮件法，制定相关技术规范和服务标准，使垃圾邮件治理尽快走上法制化和规范化的轨道。”

　　而反垃圾邮件法的制定碰到的第一个难题就是对垃圾邮件的定义问题，专门从事互联网治理法律研究的清华大学法学院副教授赵晓力对此深有感触：“对什么是垃圾邮件的不同理解会严重影响治理效果。”

　　赵晓力告诉记者，在美国，只把不请自来的商业电子邮件定义为垃圾邮件，而在大多数其他国家，垃圾邮件被视为是任何未经索要的群发电子邮件，与其内容无关。不同的定义使垃圾邮件钻起了现有法律的空子，在全球泛滥开来。因此，就治理我国垃圾邮件问题而出台的反垃圾邮件法应首先统一定义，并且还要从严定义，这样才能更好地保护公民的通信自由权。

　　“除了商业广告邮件，包含病毒、欺诈、暴力、恐怖、色情、犯罪等内容的邮件之外，只要符合不请自来或是数量大宗的特点的邮件都应被列入垃圾邮件之列。”赵晓力对记者说，他的这个建议并非没有根据，我国宪法第四十条规定公民享有通信自由权，滥发邮件也是滥用发信自由权，同时破坏他人的收信自由权，这是一种违法侵权行为。同时刑法第二百五十二条对侵犯公民通信自由和秘密规定了非常严重的刑罚。

　　如此严格的定义，会不会让业界在治理垃圾邮件时由于各种原因而成为被告呢？记者问道。

　　赵晓力说，这种担心并非多余。他给记者举了一个例子。不久前，美国德州大学因屏蔽垃圾邮件被美国一家著名垃圾邮件运营商起诉。这家垃圾邮件运营商一共在德州校园网络发送了59000余份“约会”服务垃圾邮件。德州大学因此在内部网络屏蔽了这家公司的IP地址。而该运营商称，其垃圾邮件符合美国垃圾邮件法规，收信人可以选择拒绝其邮件。美国第五巡回法庭根据宪法第一修正案，最后判决德州大学有权利对其网络内的垃圾邮件进行屏蔽。

　　赵晓力对记者说，这是一个很好的借鉴。我国的反垃圾邮件法也应该为各种反垃圾邮件行为提供避风港，使满足一定前提条件下的治理措施在法律上免责。

　　建立统一用户投诉和分类处理机制

　　然而，即使进行层层治理，最终仍会有一些不可避免的垃圾邮件进入用户的信箱，用户对此还是无可奈何并且投诉无门。

　　赵晓力说，针对此种情况，“我们非常有必要建立一个统一的用户投诉和分类处理机制”。

　　赵晓力告诉记者，这种机制需要协调好政府多个部门和行业各个方面的关系。比如，用户投诉的垃圾邮件经分类处理，被确认为符合垃圾邮件定义，就应交由电信部门管理，该部门可以发一个有法律效力的黑名单；如果垃圾邮件上还包括了病毒、欺诈、色情等非法内容，公安部门应有权对它进行监管；如果是广告邮件，但广告内容违反了广告法和相关管理条例，应该由工商部门来处理。