燃油税10年未能出台的过程，很典型说明了政府部门间利益的博弈和政府协调能力的不足，中国为此付出的成本太高了
□记者 王强 实习记者 王明明
在经历了无数次的燃油税出台波澜后，普通民众对此类新闻虽然几近麻木，但稍微有风吹草动，仍然会把那潭“湖水”搅乱。
9月15日上午，国家发展和改革委员会会同国家税务总局、财政部、交通部、农业部、建设部、商务部、海关总署、中国民航总局等16大部委，论证燃油税改革事宜。但据《商务周刊》所知，由于各方利益难以协调，此次几近保密状态下召开的会议仍未就开征燃油税达成共识。本刊就此事致电发改委能源局的一位副局长，但对于当天的会议他讳莫如深。
10年来，一个包括利益各方及公众都好的政策，缘何一直难以出台。“燃油税的10来年出台过程很典型说明了政府部门间利益的博弈和政府协调能力的不足。为此，中国付出的时间成本太高了。”一直关注中国燃油税的亚洲开发银行高级经济学家彭龙运认为。
茉织华的一笔尴尬投资
今年“两会”期间，财政部部长金人庆向外界透露了一个细节：燃油税票已经印好，国家征收燃油税的决心是坚定不移的。
在国内，目前看到过燃油税税票的人并不多，李勤夫算是其中一个。但或许这位上海茉织华股份有限公司董事长已经害怕听到“燃油税”三个字了。
由于燃油税迟迟不能出台，该公司在2000年就决定的北京金融票据印刷项目直到今天仍然遥遥无期。作为特种印刷行业的B股上市企业，茉织华一直是中国人民银行、中国邮政和国家税务总局等国家特殊部门的定点印刷企业。
1990年代末，作为国家费改税的一项重大措施，燃油税被炒得火热，种种迹象都给人的感觉是燃油税马上就要推行。2000年，由国家税务总局和财政部牵头的燃油税改革方案完成，燃油税改革前期筹备工作也于当年10月开始。
在此背景下，茉织华看到了自己新的业务增长点——印刷燃油税发票。
茉织华公司向《商务周刊》提供的数据显示，当时根据全国汽车保有量和燃油消耗量的初步预测，燃油税发票的年需求量约为20亿份左右，总产值将达到6亿元人民币以上，而机动车的逐年增加将带动这一市场以每年20%的速率递增。
经过努力，茉织华成为了国家税务总局指定的4家定点印制燃油税专用发票企业之一，按照区域划分，茉织华将定点供应北京、天津等北方9个省市，预计公司燃油税专用发票的生产量将达到全国年需求量的1/4左右。
为此，2000年8月9日召开的茉织华公司第一届董事会第五次会议，审议通过决议：投资人民币2亿元在北京经济技术开发区内投资建设金融票据印刷项目。
该项目被形容得很诱人，茉织华称，项目建成达产后，可年产燃油税发票7.2亿份，预计仅燃油税发票一项的年产值就可以达到1.5亿元。项目建设期12 个月，投资回收期4.17年。2001年2月，茉织华正式开始项目建设。按照预计，北京金融票据印刷项目应该在2002年2月建成投产，到公司2003年度报告期末，用于订购生产设备、基建工程等的资金达到将近2340万元，但整个项目仍止步不前。
“公司在投资过程中不能说没有意识到这里面的风险。”茉织华一位内部人士告诉记者，在该项目计划开始实施后的一个月，也就是2001 年3 月9 日，茉织华增发A 股8100 万股，募集资金近13亿元人民币，招股说明书中明确提到了募集资金投资新项目的风险：“尽管在决定资金投向时，公司董事会已经进行了深入的研究和严格的筛选，但如果国家宏观经济政策或市场情况发生较大的变化，都可能会影响募集资金投资项目的顺利实施和经济效益，比如燃油税的延迟开征将影响北京印刷新建项目的顺利实施。”
“目前的现状与两年前没什么两样，由于燃油税在后来一直没有出台，该项目也跟着无限推迟。”茉织华公司不愿具名的那位业内人士说，“我们也想知道谁阻碍了燃油税的出台，总不能让我们的投资打水漂吧。”
艰难的燃油税
早在1994年，有关部门即正式提出开征燃油税的动议。
1997年，全国人大通过《公路法》，首次提出以“燃油附加费”替代养路费，拟从1998年1月1日起实施，具体办法由国务院决定。
“当时中国要进行税费改革，人大代表们对混乱的路桥收费反映强烈，燃油税主要考虑的是改变公路乱收费现象，并没有考虑节能。”中央财经大学财政与公共管理学院副院长刘桓说。
1998年10月，九届全国人大常委会第五次会议审议有关燃油税的议案。同月，国务院提请全国人大审议《公路法》修正案草案，但期间，《公路法》修正案曾经两次遭否决，燃油税也跟着被推迟。到1999年10月31日，全国人大常委会第十二次会议才通过了《公路法》修正案，正式将“燃油附加费”改为“燃油税”。
此后，燃油税的推进步伐加快。1999年11月4日，财政部税制税则司负责人称，《公路法》修正案的通过为燃油税的出台铺平了道路，有关燃油税的具体方案已经上报到国务院法制局进行修改和审批，“近期将出台”。
国家税务总局流转税司的一位内部人士在采访中透露，1999年时，国家税务总局负责的燃油税开征前的各项准备工作一直在有条不紊地进行。该年5月，总局向各省、自治区、直辖市和计划单列市国税局下发341号文件，文件中明确，作为燃油税专用发票的《燃油税专用凭证》，将由总局统一设计、统一印制，该专用凭证分为电脑票、手写票和定额票3种。其中定额票主要用于加油站等零售单位销售应税燃油量在100升以下的零售业务，生产、批发业务和销售应税燃油量在100升以上的零售业务则使用电脑票或手写票。
341号文还要求，为保证燃油税专用凭证的合理印制，减少浪费，各地以省（自治区、直辖市、计划单列市）为单位进行该凭证使用数量的预测统计，并于1999年6月10日前将本地的需要量正式报送总局。
2000年，燃油税改革方案基本成型，燃油税的推出似乎已成定局。刘桓曾参与了2000年燃油税方案的调研和设计工作，他告诉记者，当时的设想是采取定额征收的办法，每升征收1—1.5元的燃油税。他认为，当时国内油价在25美元左右徘徊，国际油价也不高，出台燃油税很合适。
“方案形成以后就等着出台，所以2000年后，国务院也没再召集我们参加大的会议了。”刘桓说。
2001年1月4日，时任国家税务总局局长的金人庆在国务院新闻办记者会上透露，燃油税出台工作已就绪，将在适当时候开征该税种。当时有消息称，2001年下半年燃油税肯定会开征，茉织华也正是在该时上马燃油税税票印刷项目。然而，国税总局、专家和企业们都没有想到，万事俱备的燃油税与他们擦肩而过。
“燃油税出台之所以突然戛然而止，主要是政府决策部门一直在权衡利弊得失。”刘桓说。
一个公开的理由是国际油价开始高涨，这影响了决策者的信心。2001年6月6日，时任国务院总理的朱基在清华大学经济管理学院讲演时曾对燃油税下马给出了解释：“目前问题是油价太高，28—30美元／桶，去年还是25美元／桶。因此原定下半年实行，但现在看来要推迟。因为你改了，汽油收那么高价钱，但是到时候人家还是设关卡，要收费，怎么办？”
此后几年，燃油税似乎被束之高阁，但几乎每年都会有权威人士出来，给冷却的灶下添上一小把柴火。
2002 年 1 月，金人庆称，“燃油税将择机出台”；
2003 年 1 月，仍在国家税务总局局长任上的金人庆表示，出台燃油税的准备工作已经就绪，“何时出台关键在时机”。
2004年3月，国家税务总局局长已换成了谢旭人。在国务院新闻办记者招待会上他透露，国家财政部、税务总局会同有关部门，已经就燃油税的问题做了大量的调查、研究、测算，取消养路费、开征燃油税的工作已经进入审批程序之中，一旦时机成熟将适时开征燃油税。
当年5月，市场又传出“燃油税”将于6月份正式开始实施的消息，但结果证明不过是又一次猜测而已。
权威部门最近的一次表态是2005年1月11日，国家税务总局局长谢旭人宣布，经过几年的研究，我国在征收燃油税方案上已有了初步的意见，目前需要选择一个比较合适的时机征收燃油税。
3年多下来，国家税务总局主官虽然不断表示燃油税将择机出台，但“合适的时机”却始终没有到来，搁置的理由仍然是“燃油税改革方案出台受价格因素影响，原油价格居高不下，需考虑各方面因素”。
交通部：最大的反对者？
一个在大多数人看来都很好的政策，为何迟迟难以出台？
在今年年初谢旭人表示燃油税出台的准备工作已经就绪后，位于上海的东方证券研究所对中国燃油税政策进行了专门研究，随后出笼了一份名为《燃油税政策解析》的研究报告。报告认为，油价高位时征收燃油税，消费者并非不能接受，而且开征燃油税是目前最有效的节油方式。
报告因此指出，燃油税难产，归根到底是中央、地方各个行政部门利益难以协调的结果。现在涉及其中的部门包括交通部和地税局。交通部、地税局开征几十年的养路费、车船使用费等转成燃油税，从此将进入国税渠道，地税与国税利益矛盾非常直接。
2005年年初，北京市路政局养路费征稽处网站上的一则消息引起了媒体的关注，这则标题为《今年养路费不会‘费改税’ 北京市开展养路费征缴情况大检查活动》的消息称，今年养路费肯定不会“费改税”，北京市路政局从交通部了解到的确切信息是，养路费“费改税”尚无实施方案，近年不会实施。
该消息还称，燃油税出台的新闻对养路费征收工作已经产生了不利的影响，欠费车辆有所增加。因此年初北京市路政局才开展了养路费征缴情况大检查活动。
交通部门之所以做出这样的反应，还是缘于2005年初国家税务总局局长谢旭人的表态。
今年1月11日谢旭人再次公开力挺燃油税后，据说引起了各地交通征费稽查部门的注意，重庆市交通征费稽查局专门打电话咨询国务院有关单位，得到否定答案。该局有关官员随即透露，交通部正在加紧制定全国公路养路费征费管理办法的修订，不可能在这种大背景下进行“费改税”。
交通部门对燃油税的出台之所以如此敏感，是因为燃油税当初设计时针对的就是养路费等公路收费项目，触动了交通部门的根本利益。有意思的是，伴随燃油税出台的每一次风波，舆论似乎也都把矛头更多地指向了交通部门，交通部门被称为“最大的拦路虎”。
中央财经大学财政与公共管理学院副院长刘桓对燃油税改革的前前后后十分清楚。刘桓回忆，1998年前后，国务院多次召开了关于燃油税改革的会议，国家税务总局的支持态度很明确，但交通部却提出了两点顾虑，一是燃油税出台后如何保证今后交通建设和维护资金；二是全国的公路收费员工怎么安置。
国家交通部公路司一位不愿透露身份的官员告诉《商务周刊》，现在全国每年征收的公路养路费上千亿元，燃油税要取代的交通收费，除养路费之外，还有公路客货运附加费、公路运输管理费、航道养护费、水路运输管理费、水运客附加费等。如果以这些收费的总量作为确定燃油税税率的依据，那么按照中国当前的燃油消费总量计算，燃油税税率将达到50%以上，如此高的税率将由此引起一系列的经济乃至社会问题。
但采访中一位研究财政问题的专家却认为，这并不是问题的根本。“问题的根本在于，燃油税出台意味着交通部门将失去很大一块资金管理的权限和资金使用的灵活性。”他指出，养路费等最初属于预算外资金，除上缴中央小部分外，绝大部分属交通部门自收自支，其经费来源比较充裕，交通部门用起来很灵活。虽然1997年左右这部分资金也纳入了预算内资金，而且在财政部开设了专户，但怎么使用还是由交通部来决定，财政部管理并不严格。但如果变成税收以后，这部分资金就真正成为了预算内资金，管理就很严格，必须专款专用，而且必须走项目审批的过程。
2002年初，湖北省地税局完成了一份《开征燃油税的正负效应研究》的课题报告，报告也指出，开征燃油税对交通部门影响很大，一是预算内与预算外脱钩；二是事权与财权分离，交通部门宏观调控乏力。养路费等规费由交通主管部门直接征收，属地方所有；燃油税改革后，全部属于中央收入，中央宏观调控能力得到加强，但具有事权的交通部门没有了财权，事权与财权分离，交通部门自主调控能力自然削弱。
“人员安置也是一个大问题。”刘桓介绍说，1990-2000年期间，国家税务总局和交通部进行过意向性会谈，国家税务总局答应解决12万路桥收费员工的安置。交通部很快拿出了一份报告，但其中12万却变成了27万。税务总局随之也拿出了一份报告，说12万人员的安置税务系统已经很勉强了，现在一下子多出那么多人，税务系统肯定接受不了，整个地税系统也才30万人。双方为此争执不下。
交通部公路司那位官员也私下认为，2000年前后燃油税推出计划泡汤，其实与当时需要安置27万路桥收费人员有很大关系。这一问题如果没有更高权威部门出面，靠交通部和税务总局很难解决。
但显然，交通部门希望维持原有的利益格局。在2005年1月20日召开的全国“区域交通发展规划研讨会”上，交通部综合规划司司长董学博表示，收费公路政策是不能动摇的根本。他举例说自己去年曾去美国了解为什么美国也恢复收费公路政策，令他意想不到的原因竟然是，美国的燃油税收入已经难以支撑现有州际公路系统的维护，新建的高速公路只能靠收费公路来筹措资金。他以此为理由强调：“今后我们面临的将是新建和维护高速公路的双重压力，必须继续坚持收费公路政策。”
更紧迫的时机和更艰难的决策
记者在采访中了解到，财政部的最新意见是希望在2005年年底前，将两税合并与燃油税一并推出。由于两税合并要降低内资企业所得税税率，势必导致财政减收；而开征燃油税，即使按不增加纳税人负担的思路，也意味着养路费及通行费等将转变为税收。这也符合“既不增税也不减税”的设想。
但是，各种利益协调的难度和国际油价的压力使得更高决策层更难于拍板。
今年，国际油价曾一度突破70美元一桶。更多的专家和业内人士判断低油价时代已经一去不复返。
“目前的形势很尴尬。”坐在亚洲开发银行北京代表处的办公室里，彭龙运坦言：“2000年的时候，大家都认为应该开征燃油税，当时国际油价才20多美元，但决策部门还是认为油价太高，要等油价降下来，但直到今天机会一直没有来，油价不但没有降下来，反而越来越高。”
批评者一直认为，高油价是决策层在燃油税开征问题上难以下定决心的一个借口，因为燃油税开征所涉及到的利益主体太多。
在9月21日国际货币基金组织公布的《世界经济展望》报告草案中发出警告：由于石油输出国组织（欧佩克）和国际石油公司目前在石油生产和提炼方面的投资过少，原油价格在5年内难以下降。采访中多位专家都强调，在目前的形势下，如果不改变旧有思路，在燃油税开征问题上决策者将更加“骑虎难下”。
全国政协财经委员会副主任陈清泰认为，尽管燃油税问题讨论了很长时间，但一提到燃油税，很多人只想到“费改税”，只把它当作一种税费征收方式的改变，而忽视了燃油税是一种非常有效的引导企业和消费者行为的手段，是国际上通行的通过经济杠杆促进节能的重要政策。
“燃油税开征是越早越好，不能再等了。”国家发改委能源研究所原副所长周凤起也认为，“在目前的高油价时期，燃油税更应该出台，以利于节能和引导消费。”
有批评者认为，现在的主要问题是政府内部缺乏协调与平衡。在燃油税问题上，面对多方利益主体，靠相关利益部门自己解决矛盾是不现实的。有专家甚至建议，可以由国务院的一位副总理专门负责协调燃油税开征中的部门利益。
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