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大连户外广告“全拆”引发争议
拆除范围应否包括“合法”广告，赔偿范围应否包含预期收益，部分广告商准备提起集体行政诉讼
□本报记者 刘伟 大连报道
最近生意真好。
老王甚至感觉有些忙不过来，“从早上8点开始，有时候得干到凌晨两点”。他是大连一家吊车租赁公司的经理，从9月6日开始，受雇于当地市容环境主管部门，忙于强拆市内各类户外广告。
一切源于大连市政府的一纸通告。
9月2日，大连市政府通过当地媒体发布《关于开展城市户外广告牌匾清理整顿活动的通告》，要求大连市户外广告牌匾由设置单位及个人限期自行拆除，逾期未拆除的，则强行拆除。
与此前北京、沈阳等地的户外广告清理整顿不同，大连此次涉及范围更为广泛———全部户外广告均在拆除之列。
“这次清理的范围，既包括各类违章广告牌匾，也包括之前已经获得行政审批许可的广告。”大连市城建局党委副书记姜德福说。
由于在拆除范围、对象以及规划和赔偿等方面存在诸多争议，大连市部分户外广告商已经联合，准备向辽宁省高级人民法院提请集体行政诉讼。
举城而动
“这两部分合在一起，实际上是涵盖了大连市区范围内所有的户外广告牌匾。”
“手脚利索点，还有一个活儿呢。”老王喊道。9月17日晚上8点多，老王和他的工人们还在拆除现场忙碌着。
“这条街上的违章牌匾今天要拆完。”老王嘿嘿一笑，脸上略带疲惫，“没办法，活多，只能一个一个赶”。
根据《通告》，本次清理的范围涵盖大连市内四区（含高新园区）以及旅顺北路、旅顺南路，即大连全部市区。
而本次清理内容也被分为两部分，第一部分是“未经许可或超出许可时限、范围设置的各类违章广告牌匾设施”。大连市城建局负责信息发布的薛平安称，“这部分是首先要拆除的，时限是9月底前。”
《通告》中规定的另一部分清理的内容则是，“因城市建设市容管理需要，市政界内迎宾路线和市政界外公路控制区内的立柱广告；桥体广告；70条主次干路楼顶、楼体广告和立柱式指示牌；标语大字等广告牌匾设施。”其中，很多广告牌匾仍在政府行政审批时限范围内。
“这两部分合在一起，实际上是涵盖了大连市区范围内所有的户外广告牌匾。”多位广告商联合聘请的代理律师刘刚说。
9月11日，大连市市长夏德仁在清理现场表示，在9月30日之前，把所有的违法户外广告全部拆除，其余的户外广告牌匾在12月底拆除完毕。
“这是‘一刀切’了。”大连国域无疆&现代交通传媒有限公司董事长王国军颇为忧心，他说，不分好坏、不加区别一律拆除，对于大连整个户外广告行业无疑是“灭顶之灾”。
“必须快刀斩乱麻”，大连市城建局党委副书记姜德福没有否认“一刀切”的说法，他强调，彻底整治后，环境更好，更有利于广告商的发展。
整治初衷
“新近增长的广告里，违法的占多数。”2004年起，走正常的程序已很难批到设置许可。
“从来没见过这样。”的哥李师傅说，现在在市内转悠，到处可见吊车在拆广告牌，“全市都在拆”。
9月5日，大连市户外广告清理整顿指挥部负责人对外表示，本次清理行动主因，是为迎接服装节，创建最佳旅游城市，需要有一个良好的市容环境氛围。
在当天的《大连日报》上，这位负责人强调，近年来，北京“迎奥运”、上海“高官会”、沈阳“世博会”都大刀阔斧地开展了城市户外广告牌匾的清理整顿活动，并因此获得了国内外来宾的赞誉及广大市民的拥护。
“太乱了，是到了该整治的时候了。”薛平安说，这两年的政府工作报告里，年年把整治户外广告作为重点来提。
9月19日，在对本报的书面答复中，大连市城建局称，缺少统一规划、违章设置严重、广告设施材质低劣和商业牌匾的设置过多、过乱是目前市场的主要现状。
根据大连户外广告业自身的统计，2005年大连市户外广告的实际面积已经达到5万平方米。在2003年前后，这一数字不过3万平方米上下。
两年时间里，增长近一倍。
与此同时，从2003年以后，大连市政府对于户外广告审批严格控制。姜德福介绍说，这两年大连市政府一直都在做准备，“对于新的申请，已经基本停止审批”。
“新近增长的广告里，违法的占多数。”辽宁鑫星光明传媒有限公司高级总监赵桦说，从2004年开始，走正常的程序已很难批到新的设置许可。
多位广告商说，广告公司的普遍做法是“先斩后奏”，先建好牌匾，通过虚假的许可证与客户签好合同，最后再走程序。
目前大连有广告公司1000多家，但有相当数量的广告公司没有固定的办公地址和办公电话，“很多都是通过关系，找一个位置或几个位置，粗制滥造。”赵桦说。他认为，这些“害群之马”确实伤害了行业的声誉。
大连市城建局在2005年的一次整顿中，仅一个月间就对违建广告牌匾下达《违章通知书》、《拆除通知书》455份。
“从2002年以来，我们陆续开展了户外广告设施的清理整顿活动，虽然取得了一定效果，但仍不尽如人意。”上述清理整顿指挥部负责人说。
在大连市政府《清理整顿大连市广告牌匾的办公会议纪要》中，本次治理活动也被明确为“要当成提高党和政府的执政能力和威信的一项大型的专项活动对待”，成立专门整治机构，并由大连市市长夏德仁任组长。
全拆争议
“这些资源都是广告商通过行政审批获得的，政府有权依法撤销这些行政审批”。
“别拆！别拆啊！我有合法的许可证！”9月15日下午，一位户外广告商对着巨大的吊车高声叫喊。
吊车的巨大手臂并没有停止挥舞。这名广告商被执法人员劝阻，“喊也没用，必须强拆”。
这是一幅巨大的广告牌匾，整整占据了墙体的一面。
“30多万的成本啊，今年7月份才批准建造的。”在其出具的《户外广告、牌匾设施设置许可证》上，标明的有效期至2007年7月6日。
已获行政审批许可的广告也在拆除之列，成为此次整顿的主要争议之一。就在《通告》公布的当天，大连市百家户外广告企业便联名向政府发出公开信。
姜德福在接受记者采访时说，“这些资源都是广告商通过行政审批获得的，政府有权依法撤销这些行政审批”。
《通告》中称，整顿的法律依据之一就是《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可”。
另一依据为《大连市城市户外广告、牌匾设施管理办法》第十三条规定：户外广告“在批准的设置期内，因城市建设、市容管理和举办大型活动等原因需要拆除的，设置单位或个人应当无条件服从”。
9月19日下午，大连市户外广告商联合向大连中级人民法院提交了集体行政起诉状，要求撤销政府的违法行政行为。
大连市中级人民法院并没有受理。一名工作人员在电话里对记者表示，“我们建议他们向大连市政府或者辽宁省政府提出行政复议”，对于不受理行政起诉的原因，他未予说明。
“我们不打算行政复议，下一步，我们要直接向辽宁省高院提起集体行政诉讼。”刘刚说。
赔偿之辩
“当初我们收取的占地费等款项，我们会按照使用期限的长短给予返还。”
公开信同时认为，由于广告商是根据政府承诺的使用期限与客户签订的经济合同，现在广告牌被强行拆除，必然造成各种经济纠纷，本次涉及的损失，估计在1.8亿元左右。
“大连的很多户外广告都来自于国内外知名品牌，”辽宁万恒国际广告有限公司总经理安珍令说，突然拆除，会带来一系列的纠纷和赔偿等问题，也会对企业的诚信乃至城市形象产生负面影响。
对此，政府的《通告》并没有涉及赔偿的条款。
多位广告商联合聘请的代理律师刘刚认为，根据《行政许可法》，“行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予赔偿。”
“也会有一些赔偿，当初我们收取的占地费等款项，我们会按照使用期限的长短给予返还，市政府也会考虑适当补偿问题。”姜德福说。
但刘刚认为，这种补偿应该包括两方面，成本补偿以及在行政许可前提下预期可获收益的补偿。
目前，双方各执一词，并未形成共识。
市场化之路
“我们还担心，政府将来制定拍卖价格会不会参考我们的意见？”
按照《通告》的要求，今后，大连市设置大型户外广告牌匾设施要在统一规划的基础上，通过市场化运作的方式确定设置单位和个人。
目前为止，相关的规划工作仍未有实质进展。在9月19日的书面答复中，大连市城建局表示，清除开始后，“市政府已经组织相关职能部门赴上海等地参观学习，并将结合我市实际进行统一规划，邀请专家，作出方案。”
“市场化”方式目前已经明确为通过拍卖，确定户外广告设置使用权的使用者。此前，北京、沈阳等城市对市场进行规范后，大都也是采取拍卖方式对资源重新分配。
此前，大连市的户外广告采取的是行政审批的方式。通常情况下，广告公司自己看好设置地段，在与地段所属的产权单位谈妥占地使用协议后，便可以提出审批。
我国大多数城市均无专门的户外广告规划，横向的涉及工商、城建、市容、交通、税务等部门，纵向的涉及市、区两级管理，如果政府部门的沟通不畅，层层审批，会造成管理混乱。
对于广告公司来说，没有资金门槛限制，暴利之下，大量非专业人员涌入，行业混乱。
业内人士介绍，大连最早价格在八九万的广告牌，2003年价格达到二三十万，到了2005年前后，已经升到四五十万，目前最贵的广告牌价格更是超过百万。
2004年以后，大连市的户外广告营业额已经上升到全国前列，据估算，总额4.3亿左右。
“大家都觉得利润大，都不惜一切代价争分蛋糕。”赵桦说，作为户外广告商中的“大户”，他们也希望通过拍卖等方式使这个行业规范起来。
但是也有广告商担心，目前政府确定的规划成员中并没有广告业内人员，这一规划是否合理有效，目前尚无答案。
“我们还担心，政府将来制定拍卖价格会不会参考我们的意见？如果定得过高，会伤害整个行业的发展，毕竟户外广告还是个新兴行业。”王国军说，此前其他一些城市的类似做法已经出现了不良的后果。
“拍卖所得原则上仍然用于今后城市的市容市貌改造。”姜德福说，“但是具体的方案还没有制定，我们也是边干边总结”。 | 
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