以制度创新破解行政成本过高问题

　　陈剩勇

　　解决行政成本过高这个难题的原则和办法既简单，又复杂。说简单，主要是从原则的角度讲，不外乎是科学、法治和民主三原则；但这些原则要落实到制度和政府行为的层面，其关键在于体制的改革和制度创新，是个牵涉到政治、经济、文化和社会诸层面的异常复杂的社会系统工程

　　对各类事业单位，要推进体制改革，转变衙门作风，同时推行对各种公共服务项目的绩效评估，使之切实承担起各种公共服务的职能；对各级政府机关，要推进行政管理体制改革，切实转变政府职能，同时加强对政府部门的预、决算的监督和审查，杜绝贪污浪费，减少不必要的行政支出，遏制行政管理费用不断增长的趋势

　　行政成本中最受人非议的，是各级政府不必要的公车费用、接待费用、出国考察费用和建造豪华办公楼的费用，以及一些地方的政府官员所热衷的献礼工程、政绩工程、形象工程所浪费的资源。

　　我国各级政府行政成本过高是中央一直比较关注的问题，前段时间，财政部接连发布了《中央国家机关和事业单位差旅费管理办法》、《中央国家机关会议费管理办法》和《中央国家机关出差和会议定点管理办法(试行)》，规范政府的日常开支，表明了中央着力解决行政成本过高问题的态度。岁末年初，各级政府的来往接待、用车用餐十分频繁，随之而来就是行政成本的上升。在这个时候讨论如何解决行政成本过高的问题，也就显得更有意义。

　　所谓行政成本，指的是政府行政活动对经济资源的消耗。行政成本包括狭义和广义两类：狭义的行政成本，是政府机构正常运行需要消耗的资源，如办公场所和设施、人员工资等，是维持政府运转的必要开支。广义的行政成本，除了上述部分之外，还包括政府行政决策所付出的代价。这里，仅对人们广为关注的狭义的行政成本的居高不下问题谈些看法。

　　我认为，解决这个难题的原则和办法既简单，又复杂。说简单，主要是从原则的角度讲，不外乎是科学、法治和民主三原则；但这些原则要落实到制度和政府行为的层面，其关键在于体制的改革和制度创新，特别是制度的设计和实施，而这又是个牵涉到政治、经济、文化和社会诸层面的异常复杂的社会系统工程。

　　——从科学的原则出发，要解决政府行政成本偏高问题，需要弄清楚目前我国各级政府的行政成本到底有多少？哪些是合理的必要的开支，哪些是不必要的支出？如何科学地制订各级公共财政预算，确定合理的行政成本，既使成本控制在最低的范围内，又确保政府机关的高效运作？这些都离不开科学的精神和科学的方法。

　　我国现有的行政成本到底有多少？全国政协委员任玉岭于2006年全国“两会”期间，在提案中公布了一组调研数据：1978年至2003年25年间，我国的行政管理费用已增长87倍，高于同期财政收入增长和GDP增长。行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为4.71%，到2003年上升到19.03%。将2003年行政管理费用同2000年相比，三年内增长1923亿元，平均每年增长23%。

　　从有关报道看，任玉岭委员所说的行政成本，是把党政机关和事业单位都计算在内的。而西方发达国家就没有像我国这样的事业单位，因此，与之相比，无论从行政成本的总量还是人均数看，我国行政成本的开支都很大。以往这方面的改革思路，也往往强调改革和裁减事业单位。但问题并不那么简单，因为在我国，大量的隶属于政府的事业单位承担着绝大多数的社会服务的职能。而在西方国家，这部分职能都是由社会自身来承担的，这叫做“小政府，大社会”。在我国公民社会发育和发展缓慢、各种非营利组织的发展并不乐观的情况下，很多事情还得由政府处理。在这种情况下，如果简单地把一些必要的事业单位取消了事，在国家向公民提供的公共品（教育、医疗、卫生和社会保障等）已属稀缺的现状下，由此引发的公共品匮乏的社会问题将会更加严重。因此，真正可行的是，从降低行政成本的角度出发，对各类事业单位，要推进体制改革，转变衙门作风，同时推行对各种公共服务项目的绩效评估，使之切实承担起各种公共服务的职能；对各级政府机关，要推进行政管理体制改革，切实转变政府职能，同时加强对政府部门的预、决算的监督和审查，杜绝贪污浪费，减少不必要的行政支出，遏制行政管理费用不断增长的趋势。

　　——从法治的原则出发，执政党和政府要推进依法治国的方略，严格按照法律来规范行政成本，治理和遏制政府行政成本不断攀升的问题。

　　行政成本中最受人非议的，是各级政府不必要的公车费用、接待费用、出国考察费用和建造豪华办公楼的费用，以及一些地方的政府官员所热衷的献礼工程、政绩工程、形象工程所浪费的资源。以上种种现象，从严格意义上说，都是违背现行的政策、法律、法规的。为什么违反党纪国法的事司空见惯，禁而不止？其症结在于法治建设的滞后。其表现，一是一些政府官员的法律意识、遵纪守法意识淡薄，有法不依、违法不纠的现象比较普遍；二是法律和政策自身的问题，有些政策、规定乃至法律已制定多年，相关的规定已经过时；还有些脱离了现实，要求太高，难以执行；三是法律、法规还存在一些真空地带。

　　解决这些问题最基本的途径是推进法治建设，全面清理已经不适应社会现实的法律、法规和文件，实事求是，重新制定出与社会经济发展水平相适应的各级政府和公务员的用车、招待和出国费用的标准，在各地试点的基础上，推进公务员的用车和招待费用制度的改革。同时，可以省、市、自治区为单位，制定相对统一的公务招待、政府机关办公大楼的建造规格，由各级财政为同级政府部门的公款招待的支出设定一个合理的额度。在完善法律法规的基础上，严格依法行政，认真执行财务法规，真正做到有法必依、违法必纠，杜绝法律法规所不允许的公款消费行为，切实把过高的行政成本削减下来。

　　——从民主的原则出发，各级党委和政府的公务人员都要强化民主意识，真正树立公共财政意识。

　　现在的问题是，政府部门包括事业单位和国有企业在财务方面的权力，缺乏必要的约束和监督，再加上法律法规不健全，公款消费基本上不受约束。虽有一套复杂的批准程序，由于把关不严和人情关系，不少制度形同虚设。

　　解决的办法是推行民主，首先要强化各级人大对预算编制的审查和监督职能。现行的公共财政预算，最大的问题是大而化之，缺乏预算细节的编制和送审程序，我们要推进各级公共财政预算的改革，把相关的审查和审批权限，按照宪法的规定真正赋予各级人大，同时要推进政府预算的细化工作，每一笔开支都应列出具体的细目，同时接受人大监督和审计部门的审查。其次是实行阳光消费。现在县以上的政府几乎都建有政府网站，建议把每一个单位和部门的公费用车、公款招待，都在网上进行公开，实行阳光消费。

　　（作者为浙江大学地方政府与社会治理研究中心主任、教授、博导）