执行《诉讼费用交纳办法》 还需要公正财政支持

　　执行《诉讼费用交纳办法》还需公正财政支持

　　王亚新

　　有关民事及行政诉讼收费的新法规《诉讼费用交纳办法》(以下简称《办法》)于2006年12月31日由国务院通过，从今年4月1日起施行。

这项法规自公布以来，获得了舆论相当一致的好评。但是，作为一名曾在中西部地区基层法院审判工作一线从事过实证调查的民事诉讼法研究者，笔者在赞同《办法》宗旨的同时，也不禁对其施行后可能附随而来的某些后果抱有忧虑。

　　相对于所取代的《人民法院诉讼收费办法》，新的《办法》有很多优点。例如，删除了“其他诉讼费用”等给法院收费留下很大裁量空间的模糊概念及条款，因而更加规范化。再如，通过专列“司法救助”一章、细化诉讼费用“缓、减、免”的要件等方法，强化了为属于弱势群体的当事人提供特殊保护的价值指向。但新法规最突出的特点或者说是最大的“亮点”，则在于整体上使当事人的诉讼费用负担得到大幅度的减轻。这个特点有利于增进诉讼当事人的利益以及在保障一般人“接近司法”的权利等方面的重大意义自不待言。

　　然而，另一方面，同样不能忽视的是这一亮点在我国现阶段条件下可能牵动的资源结构或关联。因为，在许多地区，当事人的诉讼缴费与法院支撑其审判业务的资源基础，仍事实上处于一种“一方所得正好是另一方所失”(博弈论称为“零和游戏”)的关联之中。换句话说，当事人在诉讼费用上的受益或所减轻的负担，间接甚或直接地就意味着法院收入的减少或经济利益的流失。在中西部地区的基层法院，这种关联或者得失之间的对应表现得尤为明显。按照司法的一般要求和公共财政原理，法院在基础设施等方面的“硬件”建设和日常业务活动的经费支出等，本应由国家财政统一开支。倘若真正做到这一点，无论减少甚或增加当事人在诉讼费用上的负担，都不会影响到法院自身的财政状况。但我国目前的实际状况是，除了东部一些经济发达地区和大都市，现实中更为普遍的制度(包括正式的和非正式的)安排，却是法院从日常运转到基础建设、乃至某种程度的福利待遇都高度依赖于诉讼费用的征收。一旦严格遵循新的《办法》实施诉讼交费，可以合理地推测，中西部地区的不少基层法院在经济上立刻就有“捉襟见肘”之虞，其中一些连“保运转”恐怕都会感觉相当困难。

　　最直截了当解决上述问题的办法，就是由公共财政通过预决算的编制向法院拨付足以维持其日常运转和基础设施建设的必需经费。这也是法学界一直在呼吁的政策建议。考虑到中西部许多地方政府的实际状况，既无力且可能也无心向当地法院提供达到这种力度的经费支持，中央财政以转移支付或司法专项拨款等方式来补足这些法院因实施新的诉讼收费办法而发生的资金缺口，理应成为新法规不可缺少的配套措施。但是，目前从涉及立法过程的片断报道中，尚未听说对法院经费可能出现短缺的总体规模进行过估算，亦无针对此类问题及其可供选择的解决方案展开过专业性研讨等方面的信息。即便立刻着手这样的准备，由于新法规即将施行，要在短时间内形成任何实质性的配套措施，在技术上恐怕都会有极大的难度。

　　而如果缺少类似于上文所提到的财政措施配套，在我国目前的现实情况下，《办法》的施行极有可能附随出现某些“未曾意图的”或无人乐见的影响或后果。例如，至少在其经费状况与当事人的诉讼费用缴纳之间存在明显关联的基层法院，民事诉讼中简易程序的使用极有可能因收费减半的规定而遭致尽量规避。诚然，简易程序目前在基层法院已经有使用过多的倾向，《办法》的规定也许有助于在一定程度上扭转这种倾向。但问题是许多法院由于人力物力的限制等原因，不可能做到多数案件都按普通程序来进行审理，其结果往往只能是程序进行的扭曲变形，甚至导致普通程序“有其名而无其实”等现象的发生。再如，有关以调解方式终结的案件减半收费的规定，在一些法院同样可能招致尽量使用判决结案的倾向。确实，调解结案收费减半的做法由于向当事人提供了接受调解的经济诱因而具有促进和解的功效，已经为一些大城市里案件数量压力大且在经费上也比较有保障的法院所采用。不过，一旦上升到必须为所有的法院一体遵循的规范，在调解的费用缴纳对于法院自身来讲也一样能够构成经济诱因的那些地方，调解结案收费减半的规定完全有可能导致为了确保诉讼费用的一半不致“流失”的法院在行动方向上与大力促进调解的现行民事司法政策互相背离。考虑到法院是否积极适用调解与当事人是否愿意接受调解相比，前者其实更为关键，一个本来旨在促进调解的规范带来的却可能是某种“南辕北辙”的效果也就容易理解了。

　　详细地逐项检视新法规里所有可能招致“未曾意图”后果的规定不是这篇短文的任务，在更根本的层面上，笔者的担心是缺乏财政上的相关措施配套或“跟进”的这项法规“单兵突进”，所引起的某些难以预计的冲击，也许会打破民事司法自上个世纪80年代末以来在一定的资源基础上围绕程序和组织(或者表述为“审判业务和队伍建设”也行)等方面逐渐形成的脆弱均衡。当然，作为民事司法的现状或“当下秩序”的这种均衡存在着种种的不如人意之处，甚或是否应期待一种“制度挤压”的效果———即打破现有均衡充分暴露问题之后再大刀阔斧地开展制度改革来达成新的高层次均衡也不是不可想象的。但只要采取高度现实主义的态度就必须看到，另外的可能性离我们更近。那种可能性意味着：一方面，一项本来充满了为当事人排忧解难的善意、洋溢着“司法为民”精神的法规并不一定总能达到其意图的立法宗旨或目标。另一方面，如果原有的均衡被打破又没有相应的政策手段和财政措施来加以及时回复，在此过程中有可能产生种种失范现象。在最糟的情况下这些现象甚至会包括：一些程序在实际操作上的普遍扭曲或许给好不容易形成的程序规范化进程带来巨大冲击；在没有从财政渠道获得相应经费支撑的情况下，被法规所关闭的某些另立名目收费的裁量空间，有可能转变为其它的乃至更为直接的违法违规行为，冲击法规的严肃性和权威性；法院的收入滑坡又得不到及时填补还会导致诉讼中提供的服务质量下降，从而损害当事人的利益；如此等等。

　　此类现象即使出现，当然不能完全归因于《诉讼费用交纳办法》本身。但重要的是应认识到，新的法规施行并不一定仅仅意味的是当事人负担的减轻，而有可能演变为牵动司法的资源、程序和组织等因素之间整个“动态均衡”的一种契机或“事件”。因而对其难以逆料的影响不可掉以轻心。

　　但愿上述担心为将来的事实证明不过是杞忧而已。但无论如何做些未雨绸缪的准备总不嫌多余。在新法规付诸实施之前，希望能再多些从各种角度进行的专业性讨论，以期让立法者和公众听到不同的声音。（责任编辑：徐艳丽）