中国探索创新立法制度(图)

　　利益博弈进入立法领域，要求对立法程序的公正有更高的标准

　　追寻近年立法的进展，如物权法、劳动合同法、企业所得税法、反垄断法等，会发现不同法律或其草案的背后，几乎都有一个共同点，即不同利益主体的博弈。
　　资料图片2005年9月27日，个人所得税工薪所得减除费用标准立法听证会。立法法规定听证制度以来全国人大常委会立法中的第一次听证会在北京举行。新华社记者李晓果 摄

　　中广网北京1月24日消息依法办事，即是公平。而在初始法条制定中体现公众利益，平衡各方博弈，方能达到“正义”目标。由法律正义保证实质正义，法律本身的程序公正必不可少。

　　据《瞭望》报道，近年立法过程中的多方利益博弈看似混乱，但“也推动了法律的改进”。中国政法大学研究生院副院长李曙光教授对《瞭望》新闻周刊称。他是破产法等四部法律的起草工作小组成员，对此颇有心得。

　　而在立法博弈中，如何让不同的利益主体具有与其利益相称的影响力，仍面临考验。其中，“部门立法”存在的“部门利益法定化”的问题，有可能伤害到公共利益，愈发引人关注。

　　作为最重要的立法机构，全国人大的立法制度创新被认为是立法公正之本。十届全国人大法律委员会委员、中国人民大学法学院院长王利明教授，不仅参与过物权法等基本法律的起草，参与审议、修改法律案更是其日常工作。他对《瞭望》新闻周刊表示，全国人大及其常委会这些年在推动立法公正方面的努力与成绩颇多，如公布法律草案、多种形式征求意见、更多地由全国人大专门委员会和常委会工作机构起草法律案，等等，都体现了立法的民主性、公开性，以广泛吸收民意，广泛代表、平衡社会各阶层的利益。

　　利益调整下的立法重任

　　改革的成果如何让人民共享，将是未来一段时间利益调整的重点。“从未来的5年或者更长一段时期来看，如何分享或共享改革遗产与成果，是我们面临的主要问题。”李曙光说。

　　而法律因其权威与普适性，日渐成为利益博弈的“主战场”。

　　利益博弈进入立法领域，是旨在将利益上升为权利的努力，是从规则的被动接受者到主动参与制定者的觉醒，是从无序争利到有序博弈的进步。

　　市场经济的利益集团力量增大，公众的权利意识复苏，政府部门掌握广大的社会资源——各方博弈越来越频繁。利益集团之间有博弈，与政府之间有博弈，与劳动者之间也有博弈；从立法观念调整，到权力界定，权利分配，经济利益确定，“中国现在很多法律的出台都是各个主体之间相互博弈的结果，”李曙光称。

　　以物权法草案为例，从公、私财产的保护到小区停车位，从国家基本经济制度到每个人的切身利益，论争不断，成为当前各种利益关系复杂化的一个突出表象。到目前为止创纪录的“七审”，亦成为立法之手协调各方利益的一个突出体现。

　　在繁杂的博弈表象下，李曙光梳理出当前立法博弈的特点：一是法律涉及的利益群体越多，博弈的程度越高。2006年3月20日至4月20日，全国人大常委会就劳动合同法草案向全社会征求意见，短短一个月，即收到19万多条意见，这一数字在新中国立法史上仅次于第一部宪法“五四宪法”。这些意见的背后，是劳资双方及其代言人、相关部门及其代言人之间的持续交锋。

　　二是立法涉及的面越广、涉及的利益越多，立法越困难。单纯技术型的立法，如公司法，其出台并不难，而直接涉及博弈群体利益的立法则往往容易被“搁浅”。电信法从1980年起就开始起草，至今还在争议。国资法、反垄断法、破产法无不是起草10年以上，亦因为其涉及改革的深处利益。

　　三是对于焦点问题的解决往往不是一部法律“单兵突进”所能完成的，而是各个法律协调的产物。破产法对职工债权问题的最终解决要依赖劳动和社会保障制度的完善。

　　四是博弈主体的多元化。大量的利益或非利益主体卷入了利益博弈中，博弈变得复杂，利益更难以调和。典型的是有关房地产的政策法规，房地产商、地方政府、炒房者、投资者、需求者、中央政府、金融机构、学者都参与到博弈中。

　　防止部门利益挟持立法

　　在复杂利益调整中追求法律的正义性，成为更大的挑战。

　　观察中国立法的博弈，有两种力量引人注意，即政府部门和利益集团，一为承接历史传统一直主导立法的力量，一为新时期增长迅速的力量。

　　“利益集团”的本义是中性的，本是市场经济发展、社会多元化的正常产物。而“利益集团”在中国的贬义化，主要源于以行政垄断为依托的“特殊利益集团”引发的社会不公。与之相较，相对弱势人群的诉求渠道、影响力就小得多，往往依靠高层推动。

　　事实上，最为强大的立法博弈力量仍属政府部门。政府部门除了能起草法律草案，自身还能发布同样具有法律效应的行政法规、部门规章。据统计，近20年来，在全国人大通过的法律中，由国务院各相关部门提交的法律草案占总量的75%至85%。而行政法规和部门规章为数更甚。

　　李曙光称，“政府部门主导立法”的立法模式是我国一个非常特别的现象，在这种模式下，立法程序一般是由国务院某一部门提出法律草案，提交国务院法制办协调并进行立法技术处理，经国务院批准后交由全国人大常委会审议通过。

　　部门规章按原义本属内部规则，但在中国，部门的规范性法律文件在行政管理方面发挥重要作用。1982年宪法规定国务院部委可以发布规章，1989年行政诉讼法规定人民法院审理行政案件可以参照国务院部门规章，2000年通过的立法法还进一步规定国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以就有关事项制定规章。

　　李曙光表示，“政府部门主导立法”既有议行合一体制上的原因，也有信息不对称的原因。

　　在立法领域，由于政府部门对情况比较了解，数据掌握多，了解问题所在，也更能考虑可操作性，因而立法效率较高。

　　然而，“部门利益法定化”的弊端也越加凸显。行政部门偏离公共利益和社会理性的情况并不少见，以行政权力为依托，在立法中更多地追求部门局部利益，变相实现小团体或少数领导的利益，尽可能争取有利职权，如审批权、机构设置权和财权，同时尽可能规避责任。

　　2004年5月的一宗邮件被毁案曾引发这方面的热议。四川绵阳市邮政局商函公司将一公司交寄的200万封信件卖到废品收购站，被索赔3000万元，但法院根据邮政法规定——“平常邮件的损失，邮政企业不负赔偿责任”而驳回诉讼请求。

　　广东省人大常委会副主任钟启权2005年底在广东省立法工作会议上曾表示，当前，政府机关部门在立法过程中存在的“有利则争、无利则推、不利则阻、他利则拖、分利则顶”的现象，影响立法工作，已经成为最突出的问题。

　　往深一步看，部门利益法定化积累下去，将动摇人们对法律规范的信心。

　　平衡各方的第三方立法

　　此前，重庆、郑州等地人大试行立法招标以减少行政干预，有些人大代表自费进行立法调研，或就法规提案公开征求公众意见，还有一些代表自费聘请法律与专业助手。而在李曙光看来，从制度上保证财政经费、助手更为可取。

　　涉及立法经费，在去年的“两会”上，有政协委员提出，行政立法经费必须纳入财政预算，经费的使用情况向社会公开，这样可以控制立法的总量，慎用立法资源，同时有助于杜绝有的利益集团借提供经费等方式对立法施加不当影响，防止立法中的腐败行为。

　　与此相应的是，据《瞭望》新闻周刊了解，有关专家在正式参与全国人大立法工作时，并无相应的报酬。而郑州市人大常委会去年就《郑州市物业管理条例（代拟稿）》进行立法招标时，能支付的立法经费仅为1.5万元。

　　有专家认为，至少在省一级人大，可以就地方立法经费问题做出更多探索。如明确经费使用方向和下拨渠道，即使是由部门起草的法规，其立法经费也应由人大掌控。

　　除了经费制约，综合专家看法，需要平衡立法中的各方博弈力量，不让单方利益相关者独大；应在各方博弈之上，推动和加强利益超然的第三方立法制度——人大制度创新。

　　各方利益主体在立法过程中发挥影响并无不妥，问题是立法代言机制应当均衡。“强者立法，强者恒强”，无助于法律本身的正义性。

　　立法涉及到的主要人群，如工人、农民（包括农民工）以及消费者等，尽管也在此前的立法博弈中构成一支力量，但仍缺少制度化的利益诉求和表达渠道。

　　追求法律的正义性，还需要一个坚强的、利益超然的第三方立法者。

　　李曙光表示，第三方立法意味着利益相关者不能直接主导立法，防止立法主导权被利益主体控制，使“部门利益法定化”、“团体利益法定化”。立法者应与立法可能带来的利益保持距离，不能从自己设计的制度中获取任何现实利益。

　　我国立法法规定，全国人大及其常委会行使国家立法权。作为立法机构的人大及其常委会相对超脱于行政部门和其他利益主体，因而人大制度的健全被视为立法公正之本。

　　在人大内部，常委会及其工作机构、专门委员会相对专职化，在立法过程中担负重要责任。在全国人大一级，法律委员会和常委会下设的法制工作委员会作用特别突出。全国人大及其常委会通过的法律还直接制约着行政法规、地方性法规、部门规章和地方规章等下位法。

　　因此，李曙光建议，在立法方面，全国人大常委会应根据不同法律成立相应的立法委员会，由与利益无关的常委会委员领衔，配备法律助手，组织专家，吸引各方利益代表，主导立法进程。

　　全国人大法律委委员王利明称，全国人大及其常委会这些年在立法方面作出了许多创新，如向全社会全文公布物权法、劳动合同法草案；专门委员会和法工委就各个法律组织了大量立法专题调研，召开大量立法座谈会、听证会，尤其重视利益相对超然的专家学者的意见；尽量减少了部门的起草。等等。

　　总之，充实人大的立法力量，立法机构在利益相关者、专业意见、一般民意之间维持平衡，兼顾现实情况和理性、正义等普遍原则，才能以良法筑就法治之基。文/《瞭望》新闻周刊记者汤耀国实习生 朱莹莹（来源：瞭望）

(责任编辑：赵健)