行政执法“讨价还价”成潜规则(图)

焦俊 画

　　在312国道陕西省咸阳段，经常能看到执法人员以“招手停”的方式收费。1月23日，一辆车号为新Ｂ20382的货车行驶到咸阳市长武县洪家乡路段时，被当地交警拦下，车主交了50元罚款后被放行。

　　一些过往司机告诉记者，在与312国道咸阳市境内沿线交警、路政、运政等执法人员的长期“讨价还价”中，形成了这个双方都能接受的“协议价”，有的司机一上路就带一沓50元钞票准备挨罚，如不按“潜规则”主动交罚款，就会被重罚。

　　在日常生活中，这种被称为“行政议价”的现象屡见不鲜。一些人因违法面临行政处罚时，往往也讨价还价，而执法人员也乐于接受。

　　“行政议价”渐成潜规则

　　吃了一顿饭，

　　数千元口头通知罚款就变成了千把元

　　河南省禹州市灵峰水泥厂经理时建业说，“行政议价”对于企业来说是家常便饭。一次，一个执法部门到厂里检查，发现问题后，随即口头通知罚款数千元，但经过宴请和讲情后，交了千把元了事。时建业说：“这种讨价还价的事，一年要碰到十几起，只要是口头通知，就有商量余地；一旦书面通知，就要‘公事公办’。”

　　行政收费中的“议价”现象也渐渐抬头。一项调查表明，江西一地区人口和计划生育委员会2005年征收社会抚养费4793起，几乎都是“议价”的，征收金额基本上都低于法定标准。河南省桐柏县交通局长魏建桐说，桐柏曾连续10年没完成交通规费征收任务，关键是“行政议价”作怪。

　　江西一地区政府法制办负责人说，行政收费额低于法定标准，主要是为了保证更大范围收钱、收到钱，获得更多的部门经济利益。

　　上个世纪90年代，我国建立起行政复议制度，被称为“民告官”的“第二通道”。从执行情况看，行政复议案件数量大幅上升，但行政处罚领域的行政复议案件仍然偏少。河南省漯河市2005年行政处罚的7500件行政案件，进入行政复议程序的只有90多件。江西省抚州市临川区交通局两个运管所2006年上半年行政处罚246件，没有一起行政复议。

　　抚州市临川区法制办张志强说，这种反差并不说明行政执法水平大幅提高，恰恰证明“行政议价”广泛存在。行政相对人宁愿直接与行政主体“议价”，从而获得一个可承受的结果，而不愿等到不利局面出现后再通过行政复议维护自身权益。

　　“讨价还价”＝滥用职权

　　目前行政管理中不光有“官民议价”，

　　还有“官官议价”

　　中央党校研究生院副院长刘春说，表面上看，“行政议价”微小而具体，双方都能接受，甚至还“一团和气”，但实际危害巨大，是滥用职权行为。这种行为的蔓延，让严肃的行政管理变成了“市场行为”，惩罚性的特点没有了，变成了利益交换，给公共管理秩序带来隐患。

　　河南一县政府法制办负责人说，目前的行政管理中，不光存在“官民议价”，还存在“官官议价”现象。县里一位居民到某乡镇打猎，被乡干部罚款6000元，但乡政府并没有执法权，属于“越权执法”。这位居民提起行政复议，法制办准备撤销这一行政行为，乡政府找县领导做工作，这位县领导对法制办人员说，乡政府没错，你们看着办。结果，只好让乡政府退给这位居民3000元了事。

　　郑州大学法学院教师苏彦说，如果允许行政执法讨价还价行为扩大，被处罚人、被处罚单位就会不遗余力地动用各种资源，来避免损失的扩大化。因此，拉关系、走门子就成为各种手段中的首选，同时也给行政执法人员留下了较大的空间，容易在执法中办“人情案”“关系案”，甚至违纪违法而导致职务犯罪。

　　执法目的“利益化”

　　罚得越多，收得越多，

　　返还得就越多……

　　河南、陕西一些干部认为，国家近年来出台多项措施，规范行政执法，但“行政议价”却屡禁不止，重要原因是行政机关执法中存在执法主体混乱、执法目的“利益化”等通病。

　　河南省郸城县法制办在执法检查时发现，一些乡镇土地管理所越权给农民办《土地使用证》，按规定，《土地使用证》应由县级政府颁发。乡镇土地管理所越权办证主要是为了截留相关规费，而且办证收费也没有统一标准。

　　南昌市城市管理行政执法机构一度达13个，行政执法人员1000多名，多头执法，职能交叉，乱罚款现象突出。2006年起，南昌市清理集中了行政处罚权，才缓解了这一现象。

　　河南省周口市副市长范明说，执法目的“利益化”是“行政议价”难禁的另一个原因。目前，多数基层执法队伍正常经费不足，靠罚款和收费“自费行政”，罚得越多，收得越多，返还得越多，陷入“执法养人、养人执法”的怪圈。

　　陕西省长武县运管编制只有20人，在岗却有60人，人员工资一年要48万元。由于属自收自支单位，财政不给一分钱，包括办公经费都要靠收费和罚款解决。长武县每年征收养路费五六十万元，运管费五六十万元，累计每年要上交120万元，77％可返还到县运管所。

　　公开“权力清单”可借鉴

　　哪个部门按规定有哪些执法权，

　　桩桩件件最好弄灵清

　　今年1月22日，郑州市政府向社会公开了行政“权力清单”，共清理界定各类行政权力4275项。同时，郑州还对行政执法主体资格和行政执法人员资格重新认定，取消了自收自支单位的执法权。

　　郑州市政府法制局负责人指出，公开“权力清单”后，公众可以了解权力的使用范围、运作模式等；对行政部门的执法行为有怀疑，上网查查就知道该行为是合法还是非法。明确执法主体，有助于遏制部门权力利益化，将罚款和收费作为经费来源的倾向。

　　一些专家指出，消除“行政议价”，最重要的是行政机关实现执法观念转变，由监管者转向服务者，否则行政执法“宽严皆误”。“行政议价”导致执法“人情化”损害法律尊严，但社会又呼唤“人性化”执法，怎样把握好两者的区别，关键是在健全“执法过错责任追究制”中引入正当、平等、程序这几把“尺子”，使得行政执法既有弹性，又维护法律的刚性。据新华社