宅基地酝酿上市流转 农民土地所有权需落实

　　社论

　　广东省国土资源厅厅长林浩坤日前透露，广东正在酝酿对农村宅基地制度进行改革，允许农民合法的宅基地上市流转，为此，将要求各地对现有的农村宅基地和农民住宅完善确权和登记发证手续。这是继2005年广东允许农村集体建设用地使用权流转之后，在确认及保障农民财产权的方向上迈出的另一步。

　　现代化在实物形态上就表现为工业化、城市化，这就需要把原来的农业乡村土地转化为工业及城市建设用地。盲目地强调保护农地是没有意义的，以为保护土地就是保护农民利益，更是没有依据。只有工业化、城市化过程才能够大幅度提升土地的经济价值，而农民要融入城市化、工业化过程，其所可依赖的主要资源，正是土地。

　　因而，在工业化、城市化发展最快的地区，尤其是在珠江三角洲地区，农民自发地将大量农地转化为工业与城市建设用地，其中包括农民在自己的宅基地上建设房屋用于出租。农民因此也分享城市化、工业化的红利。

　　然而，这种做法其实与现行法律有抵触。现行土地制度规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。这样，农民对本集体土地的权利就是高度不完整的。这样的法律本身是不合时宜的。农民对土地的集体所有权也是一种所有权，那么，农民理应享有该所有权所包括的若干基本权利，比如租赁、抵押、转让、改变用途等权利。如果与国有土地相比，现有土地法律关于农村集体土地所有权的规定之不合理性，更是显而易见。国有土地的使用权可以按照政府的意图租赁、转让、抵押、任意改变用途，与之相比，国有土地所有者与集体土地所有者的权利高度不平等。

　　这种权利不平等的荒唐结果，在城市化、工业化所波及的农村地区，比如郊区、城中村表现得最为明显。农民通过自发地改变自己合法拥有土地的用途，已经实现了自身城市化。然而，城市政府却要通过征地程序，重新把这些已经城市化的农民变成没有稳定收入的农民。而政府征地之后，从事的却是跟农民一样的事情，仍然是建商品房或工厂等。这不能不让人怀疑，政府禁止农民改变自己合法拥有之土地用途，将农地用途转换权垄断在自己手中，究竟是为了城市的发展，还是为了独占原属农民的土地增值收益。

　　中国城市分割制度最核心的部分，就是国有土地与农村集体土地权利上的不平等，这种制度从根本上把农民排除在城市化、工业化之外，让乡村永远成为一个需要城市来发善心救助的对象。

　　这些年来，各地开始尝试突破这一严重不公的土地制度，渐进承认农村集体土地本来所应享有的某些权利，广东在这方面走在前面。2005年6月出台的《集体建设用地使用权流转管理办法》允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地用途的集体土地进入市场，其方式可以是出让、出租、转让、转租和抵押，推进了国有、集体土地的平权。

　　本次改革则涉及农民对宅基地的私人权利。在现有土地法律体系中，宅基地非常特殊，传统上每个成家的男性村民都有权利从村集体获得一处宅基地。而在宅基地的观念中，宅基地被视为一项私人财产，是可以继承的。但法律对于宅基地的转让仍严厉限制，只能向本集体符合宅基地使用权分配条件的农户转让，不得向城镇居民转让。不过，到了现实中，如此规定漏洞百出。比如老人去世，已获得城镇户口的子女是可以继承该宅基地的，这已成乡村惯例。

　　类似地，现行《土地管理法》关于“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定同样缺乏现实感。因为，男女因结婚而共同占有房屋及宅基地使用权，子女因继承房屋而取得宅基地等，可能导致一户多宅，而这是完全合法的，或者得到惯例的支持。鉴此，广东省此番清理农民宅基地也需十分审慎。政府表示要对“空心村”、闲置宅基地、空置住宅、超面积住宅、“一户多宅”等情况进行清理。但这些宅基地很可能是农民或城镇人口合法获得的财产。如果不顾乡村惯例，不顾农民对宅基地的法律理解而强行清理，或将导致严重社会问题。

　　由此看来，现行土地制度在乡村已经远远落后，且极不合理，到了系统变革的时候了，变革的方向也是清楚的:承认农民对土地的完整权利，实现集体土地与国有土地的权利平等。对于农村集体土地，政府可以从城市规划、工业发展及市政管理的角度进行管理、规划，但所有这些管理均须以承认农民的完整所有权为前提，而不能假设政府是农村集体土地的所有者。农民的土地所有权如果悬空，则城乡分割的格局就不可能根本改观，乡村也就永远会成为一个无法解决的“问题”。

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