江苏强县扩权出现“单边突破”

　　“强县扩权”一直是江苏近年来备受全国政经类媒体关注的一个“敏感”的热点话题。直到去年11月份，它才得到“正名”。当月，在江苏省最高规格的会议——江苏省第十一次党代会上，省委书记李源潮明确提出，江苏要“实行‘扩权强县’政策，增强县域经济发展活力”。

这意味着，江苏“强县扩权”的工作，将从最高端向地方推动。在最近召开的江苏“两会”上，强县扩权再次提上了议事日程。对于江苏“强县扩权”这一政策的实施，《21世纪经济报道》近日刊发长文，做出“单边突破”的结论；本报记者昨晚也就此采访了有关官员和专家。话题虽然敏感，评价却一致的积极。

　　强县扩权计划已提出两年之久

　　其实早在江苏2005年的省政府工作报告中就提出，要“基本完成县乡财政管理体制的改革，做好强县扩权试点工作”。

　　去年上半年，江苏省政府办公厅下发全省各地的《江苏省2006年经济体制改革要点》中也出现了如下的字样——“要做好强县扩权试点工作。扩大县级经济自主权，推行省直接对县的财政管理体制改革，增强县域经济发展活力。”

　　但在随后7月份召开的一次全省会议上，有关江苏“强县扩权”的声音逐渐削弱。相关部门人士透露，虽然实行省管县，将有助于县里集中更多的财力发展县域经济，从而加快“城乡统筹”。但“来自省辖市一级的压力很大”，因为以往江苏城乡发展中，地级市一直做着下属县的部分财政的“抽水机”。

　　不过江苏重点领域的改革“破冰之势”已经无可阻挡。去年11月8日，江苏省第十一次党代会的第一天，李源潮在代表中共江苏省第十届委员会向大会作题为《坚持科学发展和谐发展为率先全面建成小康社会而团结奋斗》的报告中明确提出：江苏“要全面提升经济发达县水平，重点扶持苏北县域经济加快发展，对苏中、苏南欠发达县（市）给予必要的政策支持。大力发展县域工业尤其是民营工业，形成以资源、市场为依托的特色产业群。加快县城建设，有条件的向中等城市发展。实行‘扩权强县’政策，增强县域经济发展活力。”

　　大会不少代表都对此段内容予以了格外的关注。他们纷纷表示，这段话表明了江苏省委、省政府大力发展县域经济的决心，以确保为建设社会主义新农村提供财政支撑动力。

　　此前不久，国家统计局刚公布的2005年度“中国百强县榜”的前十位中，江苏以七席独占鳌头，其中昆山市更是连续第二年排名榜首。县域经济已成为江苏经济“快车”飞速前进过程中不可或缺的重要“零件”。

　　“省管县”有利于县域经济的发展

　　今年1月27日，在江苏省第十届人民代表大会第五次会议上，江苏省长梁保华在省政府工作报告中也明确提出：“全面推行省直管县的财政管理体制改革，增强县域经济发展活力。”至此，江苏党政最高端的省委、省政府分别提出了“实行‘扩权强县’政策”以及“省直管县财政”寻求突破的说法，这些都表明了，江苏县域经济的发展将注定不走以往的“寻常路”。对于江苏实行扩权强县的政策，南通市如东县县委书记周铁根在昨晚接受江南时报记者采访时，直率地谈了自己的理解。周铁根表示，“省管县”有利于提高工作效率，进一步放开县一级的自主权，也更加有利于县域经济的发展。从总的说来，省里对县一级财政的转移力度将加大。

　　“强县扩权”千万不能一刀切

　　南京市社会科学院经济发展研究所所长唐启国教授认为扩大县级权限“减少了层次，提高了效率”。

　　在昨晚与江南时报记者的对话时，唐教授分析说：“政府管理层次多，意味着中间环节也多，严重影响到工作效率。”而县级政府则是一个非常关键性的单位，“他们权限的增大，直接影响到财权的灵活度，对县域经济将带来极大的活力。”

　　此前，曾有媒体担忧“县级权限增大，会在一定程度上增加县乡一级的腐败”，对此，唐教授不以为然：“即使不扩权，有些腐败还是有存在的可能性，扩权绝对不是腐败之因，真正遏制腐败的还是靠一套行之有效的反腐制度体系来保障。”

　　唐教授提出：“我们要看到扩权的积极意义，原来有些地方地级市与县级存在一定的利益博弈，甚至有些媒体把地级市形容成县级市财政的‘抽水机’，现在这个问题能迎刃而解。”

　　他认为扩权的正面意义在于“县级政府的作为直接影响到三农问题、新农村建设，以及广发农村的公共设施建设，这些都需要县级政府的主动出击，而这是我们进入小康社会的一个重点”。

　　这位湖南大学兼职教授认为江苏率先进行“强县扩权”的条件得天独厚，“苏南部分县市财力雄厚，城乡差距全国最小，二元结构相对合理。”但是，“在操作中肯定不可避免会遇到不少新问题、新困难，要及时交流各地经验，来化解各种风险的可能性。并且，苏南、苏中和苏北的情况不一样，一定要分类指导，千万不能一刀切。”

　　据江苏省政府已为直接参与“强县扩权”调研的专家透露说：“目前（江苏）省外的调研工作已经结束，省内的调研刚刚开始，具体的实施方案还在酝酿之中，这个问题目前还很难说清。”

　　江苏扩权强县：省县财政对接先行

　　只隔了一年的时间，江苏省雄心勃勃的“省管县”计划，演变成了财政体制省县对接的“单边突破”。

　　据了解，江苏省财政厅已经进行了广泛的调研，省“两会”之后不久，就将出台省县财政对接的调整方案。

　　渐进式改革

　　江苏省副省长仇和在江苏省“两会”期间表示，财政省管县并不复杂，就是实现全省13个省辖市、27个县级市、25个县都直接和省财政对接，县（市）和省辖市不再发生财政结算关系。但要做到这一点并不简单。

　　江苏省政协的一项调研披露，丹阳市2004年实现财政收入20亿元，实际可用财力不到8亿元；上缴的财政收入中，省辖市抽走的统筹款以及其他名目的款项比例相当可观。经济实力较为虚弱的苏北地区县（市），同样要承受省辖市压下来的各种上缴义务，使其本级财政雪上加霜。

　　省辖市对县（市）的“抽水机”作用在江苏乃至全国都普遍存在，只不过上缴的比例各有差异。国家社科基金管理项目的承担者、江苏“省管县”改革课题组的牵头人孙学玉向记者透露，他对中国统计年鉴和中国乡镇年鉴的整理统计显示，“国家对县乡财政的转移支付”与“县乡上缴财政收入”之间的差已从1980年的“160亿”变为1999年的“－1600亿”，始于1982年的“市管县”体制与此有着直接的关系，其弊端之一就是“上级对县转移支付的截留和市对县财政收入的抽头”。

　　2005年下半年，江苏省委、省府两套班子的研究室会同省发改委、省财政厅搞过一次联合调研，并在2006年春节前向省里提交了一份调研报告，提出把几十大类共400多项行政权力下放，其中包括项目审批权等一些关键权限，以及批准地方上建立文化设施等常规行政管理权。

　　2006年提出的这一改革方案，重点直指事权和人事权的下放，为此江苏省还启动了相应的人事编制调整。但据知情人士透露，由于来自省辖市一级的压力，该方案一再修改之后仍然没有公布实施，江苏的省管县改革最终演变为财政对接的“单边突破”。

　　江苏省财政厅的人士告诉记者，其实财政省管县已经讲了好几年，但一直难于付诸实施。今年省里下决心全面推开这项工作，以减少财政管理层次，加大省对县财政的指导和支持力度。同时明晰省、市、县之间财权事权划分，调整规范完善省、市、县财政分配关系，扩大县级管理权限，“保证县的既得利益”。

　　孙学玉指出，各地推进省管县改革的方式都不一样，有的是人事和经济管理权限的下放，有的是财政上的省县连接，还有的是全面推进。他认为，政策的发布实施要统筹兼顾，目前江苏的问题在于发展不平衡，苏南、苏中和苏北的阶梯性差异，使得各地对改革的要求也不尽相同，有些地方对于强县的冲动就不那么迫切。

　　从另一方面说，改革也有时机选择和战略研究的问题。孙学玉认为，江苏近年来经济运行平稳、社会发展稳定，从财政权入手进行省管县改革，是比较稳妥的选择，此后可以逐步推进利益的再调整。

　　事权下放需跟进

　　事实上，发达县（市）对省管县的要求，早已超越了财政对接的层次。

　　“如果我们能够突破县级市的行政级别，昆山的发展还会更加迅猛。”昆山市的一位主要领导曾经直言不讳地对记者表示。

　　去年，昆山市递交了建立知识产权保护试验区的申请，同时争取让全国首个专门的知识产权审判机构落户昆山，目前正在等待国家的批复。但是，“我们不可能每件事情都这么特事特办”。上述昆山市官员说。

　　江苏“十一五”农经规划专家、省社科院研究员叶克林指出，江苏“省管县”是一个内容广泛、不断深化的综合性政区体改进程，如果在财政和行政上实行“省管县”，而没有人事和其他方面的改革与之相协调、相配套，那么，必然导致体制内部运转的不协调，甚至会产生矛盾和冲突。

　　叶克林认为，这一轮的“省管县”改革大致可以划分为三个主要阶段。首先是经济性分权。从理顺省级以下财政管理体制入手，即在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县、市，县财政和地级市本级财政一样都直接同省财政挂钩，在财政上实行“省管县”。

　　其次是行政性分权。如同中央与地方分权一样，在财政上实行“省管县”，就必然要求合理划分省级政府与县级政府之间的事权。最后是政治性分权。

　　江苏省管县改革的进程，等待着更高层次上的全面、系统解答。

　　(原载自《21世纪经济报道》)