浙民办教育协会会长:如何推进民办教育法制建设

　　在《民办教育促进法》颁布四周年之际，全国民办教育地方立法的步伐正在加快。部分省市出台了地方促进民办教育发展的法规，其他一些地区也在开展立法调研加快立法进程。那么，在推进民办教育法制建设中，应该注意哪些焦点问题呢？

　　《民办教育促进法》颁行以来，促进民办教育发展的良好法制环境初步形成，我国民办教育事业发展的总体形势良好，但也存在着一些不可忽视的问题，实践呼唤民办教育法制的进一步完善。

　　思考一　如何落实民办学校及教师的法律地位

　　《民办教育促进法》规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”“民办学校与公办学校具有同等的法律地位。”“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。”我们在调查中发现，多数地方民办学校教师的平等地位和合法权益尚未得到充分保障，突出表现在：

　　一是教师的待遇，以养老保险为例，由于民办学校教师只能参加企业养老保险，其退休后领取的基本养老金比公办学校同资历的教师少40%以上；二是当民办学校教师与学校发生争议时，教师既不能申请人事仲裁，也不能申请劳动仲裁，合法权益保障无门。

　　民办学校教师的合法权益难以得到保障，与民办学校的法人定位不当直接相关。2001年有关部门联合制定的《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》，将民办学校定性为民办非企业单位法人。这一定性未因《民办教育促进法》的颁行而修改，一直沿用至今。正是“民办非企业”这一模糊的法人定位，使民办学校教师的合法权益因身份不明而难以落实。

　　建议：依法落实民办学校及其教师的法律地位，将公益性的民办学校归属为事业法人类型；认定民办学校的合格教师具有与公办学校教师相同的事业身份（列入事业编制，财政不发工资）。

　　思考二　如何使民办学校的产权更加明晰

　　《民办教育促进法》规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的资产以及办学积累，享有法人财产权。”法人财产权明确了民办学校作为法人对其各方面投入的财产享有的权利，即在民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占，但对举办者投入民办学校的资产以及办学积累的归属未作具体规定。

　　产权明晰，事关民办学校举办者的权益和学校的稳定发展。调查中发现，近年来随着对民办学校办学行为的逐步规范，一些民办学校被撤销、兼并或停办，其中由于资产归属模糊不清，引发了不少纠纷。产权问题已成为民办学校举办者和管理部门普遍关注的一个现实问题。

　　建议：以行政法规的形式进一步明晰民办学校的产权，规定：举办者投入民办学校的资产属于举办者所有；民办学校终止时处理剩余财产，允许将举办者投入民办学校的资产返还给举办者；对为发展民办教育事业作出突出贡献的举办者，允许在学校滚动发展形成的资产中提取一定比例对其进行奖励。

　　思考三　如何落实对民办学校的税收优惠政策

　　《民办教育促进法》规定：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策。”《民办教育促进法实施条例》规定：“出资人要求取得合理回报的民办学校享有的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”这一优惠政策至今尚未出台。一些地区根据国家教育税收政策，对从事学历教育的民办学校提供教育劳务取得的收入免征营业税；对未纳入财政预算外资金专户管理的民办学校收费征收企业所得税。

　　我们认为，在未认定民办学校属于事业法人的情况下，要求其收费纳入财政预算外资金专户管理，缺乏法律依据，以此为由向出资人不要求取得“合理回报”的民办学校征收企业所得税，与法律精神不符。此外，从事非学历教育的民办学校中，也有许多是公益性学校，对其提供的劳务取得的收入征收营业税也是不合适的。以浙江省为例，大多数实施学历教育的民办学校在换发办学许可证时未提出“合理回报”的要求，理应依法享受与公办学校同等的税收优惠。出资人要求取得“合理回报”的学校，并未因此而改变其公益属性，也应落实有别于企业的税收优惠政策。

　　建议：国务院有关部门尽快依法制定相应的税收优惠政策，对出资人不要求取得“合理回报”的民办学校，在确认其事业属性的同时，要求其收费纳入财政预算外资金专户管理，享受与公办学校相同的免税政策；对出资人要求取得“合理回报”的民办学校，在确认其事业属性的同时，只对出资人合法取走的那部分资金征税；对从事非学历教育的公益性民办学校提供教育劳务取得的收入，免征营业税。

　　思考四　如何使出资人获取回报既合法合理又便于操作

　　《民办教育促进法》把允许出资人从办学结余中取得合理回报，作为国家发展民办教育的奖励措施，这是切合现阶段国情的务实之举，应当依法予以落实。调研中发现，仍有不少人对“合理回报”存在着认识上的偏差，将其混同于一般意义上的利润分配，并以此否认民办教育的公益性。不少出资举办者迫于社会舆论的压力，想要而不敢公开要，有的则通过暗箱操作来取得利益回报。这不仅影响了举办者对民办学校的后续投入，也增加了管理部门对民办学校财务监管的难度。另外，《民间非营利组织会计制度》规定，民办非营利组织的结余不得向出资者分配。这与法律允许出资人从办学结余中取得“合理回报”的规定不一致，使这一新出台的会计制度无法适用于民办学校。不少基层教育行政部门还反映，现行实施条例对“合理回报”的限制性条款过多，有的无法操作；在回报比例的确定上，审核程序也过于繁复。

　　我们认为，有必要进一步加大对《民办教育促进法》及其实施条例的学习和宣传力度，纠正认识上的偏差，消除思想上的顾虑，让出资人敢于合法合理、公开透明地获取回报，并切实解决实际执行中的管理难度，降低行政管理成本。

　　建议：国务院有关部门依据《民办教育促进法》的相关规定单独制定适合民办学校的会计制度；规定出资人将应当取得的“合理回报”用于学校发展的，允许作为再投入，计入其出资额，并依法享有相应的税收减免；支持地方从实际出发，制定“合理回报”的具体操作办法及审核程序。

　　思考五　如何依法落实民办学校的办学自主权

　　《民办教育促进法》规定：“国家保障民办学校的办学自主权。”国务院颁行的实施条例对此予以细化，其中定得最明确、也最使民办学校受到鼓舞的是，规定民办学校“可以自主确定招生的范围、标准和方式”。但在执法实践中，有的仍按法律颁布前的老规矩办，有的凭各自的理解设置种种限制。在民办学校收费项目和标准的制定及管理上，也存在不少有待厘清的问题。

　　我们认为，为受教育者提供可选择的教育服务，是民办学校的合理定位。享受充分的办学自主权特别是招生和收费的自主权，是民办学校生存与发展的需要，必须依法予以落实。

　　建议：在地方立法时作出刚性规定：任何部门无权在法律法规之外附加限制性或歧视性的招生规定。同时简化收费审批程序，支持民办学校按照补偿教育成本、适当考虑“合理回报”的原则制定收费标准。

　　思考六　如何对民办学校资产使用和财务管理实施有效监管

　　审视近来发生在民办教育领域的一些突发事件，发现问题大多出在资产和财务管理上，并与行政不作为而导致的监管“缺位”直接有关。对民办学校资产的使用和财务管理实施有效监管，已成为防范办学风险、促进健康发展的当务之急。

　　建议：教育行政部门设立专门的民办教育管理机构，配备精干的管理干部，配合有关部门严格把好审批、年检和审计关。同时建议在地方立法时作出以下刚性规定：举办者投入民办学校的资产应当与举办者的其他资产相分离。没有分离的不予审批、登记；民办学校应当对举办者出资、国有资产、受赠的财产、向学生收取的费用以及从年度收益中提取的发展基金等，分别登记建账，依法管理和使用。不按规定登记建账或违规管理和使用的，年检时不予通过；民办学校在每个会计年度结束时应当制作财务会计报告，委托会计师事务所依法进行审计，并将审计结果报审批机关备案。发现有抽逃资金等严重问题的，依法予以追究。

　　思考七　如何促进地方立法在制度和政策层面创新

　　在改革开放中崛起的民办教育是新生事物，正处于由初创型向成熟型发展的转型期，需要通过一系列的制度设计和政策创新促使其合理转型。人们注意到，国家立法机关为了保护和调动地方发展民办教育的积极性，相关条款规定得比较原则，这为地方立法留有创新的空间。地方立法的必要性，正在于通过上位法与本地区的实际情况相结合，为解决实践中困扰民办教育发展的一些突出问题提供法制保障。有针对性地进行制度和政策创新，应该成为民办教育地方立法的主要出发点和着眼点。

　　建议：在国家有关部门的鼓励和支持下，地方立法应在以下方面进行大胆探索与创新：着眼于建立具有财政资助和表彰奖励双重功能的激励机制，使民办教育专项资金的筹措、管理和使用有法可依、有章可循；利用地方税费杠杆激励企业特别是民营企业集团投资办学或与学校合作办学；建立与当地同类公办学校的生均培养成本相对照的民办学校收费审批与备案制度；转变政府职能，构建以行政监管为主、社会中介组织积极参与的管理新格局。（浙江省民办教育协会会长　黄新茂）