“抽象行政行为”不应有司法豁免权

　　北京学者熊伟日前将国家邮政局诉至北京市第一中级人民法院，理由是去年11月中旬实施的邮政基本资费调整，损害了他本人以及广大农民的利益，要求法院撤销调整资费的文件。但法院以诉讼对象不属行政诉讼的受案范围为由，未予立案。

　　从现行法律看，法院不予受理并无不妥，因为《行政诉讼法》将“抽象行政行为”明确排除在可诉范围之外。而问题正在于，这一限制使得“抽象行政行为”一旦违法，受其影响的当事人很难通过及时、有效的司法救济来维护自己的合法权益。

　　“抽象行政行为”的主要表现形式是“红头文件”，它是行政机关单方作出的、具有普遍约束力的行政行为。由于对象的普遍性和效力的后及性，因而导致其侵害通常在一定范围内连续发生。从这个意义上讲，抽象行政行为比针对某一个体的具体行政行为更具危险性和破坏力，对其进行合法性审查也更为迫切。

　　当然，宪法和法律在司法审查之外，也设置了不少审查程序来应对抽象行政行为的违法。比如人大备案审查制、行政内部的审查制等等。但人大备案审查启动难，确认违法更难。虽然自孙志刚案以来，公民提请全国人大进行违宪审查或违法审查事件日益频繁，但这些“上书”大都落入“泥牛入海”的尴尬境地。而行政复议等行政内部审查制度则有违“自己不能为自己法官”的基本法治理念，流于形式在所难免。

　　从国家机构的设置看，宪法将法律争议的裁决权交给了法院，“抽象行政行为”的合法性审查显然也属法律争议，由法院来行审查之职是司法职能的应有之义。可以说，无司法审查就无行政法治。

　　行政法治的核心是依法行政，“抽象行政行为”的制定、发布与执行也应依法进行。但不可否认，在社会诉求多元化的当下，一些地方利益或部门利益已在事实上成了违法行政的助推器，将非法利益“合法化”成了一些漠视法律的行政机关的手法。如果“抽象行政行为”能够受到司法的审查，那么行政机关在制定“抽象行政行为”时，就会注意其行为的合法性和合理性。如果违法的“抽象行政行为”得不到纠正，或者只能通过对具体行政行为的审查，在单独的相对人身上实现纠正，那么更多的相对人将继续变成受害人。

　　行政诉讼的受案范围，实质上就是司法监督行政的范围，它体现了一国法治建设的程度。我国的《行政诉讼法》将抽象行政行为排除在法院受案范围之外，恰好反映了行政权与司法权在转型时期的强弱对比。当司法机关判断具体行政行为的合法性必须以抽象行政行为为依据，而抽象行政行为的合法性又由行政机关自身来判断时，司法就难以保持独立性。

　　从理论上讲，行政机关的违法抽象行政行为，通常要通过具体行政行为，才能对某一公民的权益造成直接的损害。受侵害的公民也可以就具体行政行为，提起行政诉讼来维护自己的权益。但必须看到，我国是个典型的成文法国家，判例并非法律渊源，法院对某一具体行政行为的裁判并不对同类行为发生法律效力。这就是为什么即便一些公益诉讼的先行者能够通过个案的诉讼获得胜诉，这种个案的胜利也仅仅及于极少数人，而不能使更多的受害人因此获益。我们不能想象让所有受违法“抽象行政行为”损害的公民、企业和其他组织都单独提出一个诉讼来维权，这不仅将给相对人造成讼累，也将因重复审查而导致司法资源的极大浪费。

　　行政权是最活跃也是与公民联系最紧密的国家权力，是最应被约束又最难以自制的权力。司法权如果不能享有对行政权的完整审查权，必然会产生“抽象行政行为”的司法豁免权，实质上就是对行政相对人的“合法”伤害权。近年来，学界在废除“抽象行政行为”的司法豁免权上已经有了共识，媒体、公众的吁求也日益强烈。问题在于，修法必须通过全国人大或其常委会来进行，而修法议案的形成和通过，需要更为艰难的共识形成。