案犯崔英杰（右一）被法警押进法庭 |
李志强的妻子（左）在看完丈夫遇害录像后痛哭不已 |
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城管悲壮执法
在城管执法中牺牲，死后还要受到种种非议。“李志强事件”动摇了北京不少城管队员的信念
文/《瞭望》记者 季明 李舒 陈冀
看到捅死同事李志强的犯罪嫌疑人崔英杰引来世人同情，看到付出宝贵生命的李志强身后仍然遭到一些非议，北京市海淀区城市管理监察大队的一些队员们告诉《瞭望》新闻周刊，他们的心情“十分复杂”。
他们清晰地记得，2006年8月11日，在清理中关村西区无证摊贩的过程中，烤肠摊贩崔英杰近似疯狂的一刀，刺入了李志强颈部，伤及右侧头臂静脉及右肺上叶，使得李志强急性失血性休克死亡。从此他们失去了一个很好的同事，世上又多了一个破碎的家庭。
崔英杰的辩护词显示，他是河北农村的一个普通人，来北京最大的愿望就是赚钱让家里人过上好些的生活。那天引发冲突的三轮车，是崔英杰一天前刚向同事借了一千多元新买的。崔英杰说，他所以在车被没收后又提刀上前，是希望发生“在最后关头要回车”的奇迹。
因为一次日常的城管执法行动，李志强和崔英杰这两个素昧平生的人，却完全改变了彼此的人生轨迹。这一事件也让一直处于风口浪尖的城市管理执法队伍产生了越来越多的迷惘。
“李志强事件的发生对城管执法者的影响超乎一般人想象，”海淀区城管大队一名不愿透露姓名的干部说，“李志强事件从根本上动摇了不少城管队员的信念，为没收一个小摊贩的三轮车，搭上自己的身家性命，死后还要受到种种非议和责难，这样的活继续再干下去，值得吗？”
让城管队员们更为困惑的是，如果论文明执法，李志强绝对可以成为典范，“有一次他追无证经营摊贩，一连给对方敬了三次礼，对方都没有停下来。”在查没崔英杰烤肠摊过程中所拍摄的录像也显示，身着制服的李志强当时反复耐心地劝说。“但就是这样规范的执法过程，还不能换来人们的理解和支持，甚至还要付出血的代价，我们究竟还能怎样履行职责？”李志强的同事问记者。
李志强事件也许只是个极端的个案，但其背后却是目前每天在全国各个城市不断上演的城管队员与无证摊贩、违章建筑业主、小广告散发者、流浪乞讨人员、黑车司机数不尽的纠纷和矛盾。
执法之难
记者在北京、上海、广州三地调研，“执法难”是三地城市管理队伍异口同声抱怨的头号难题。
首先是“取证难”。法官断案重在证据，城管执法也一样，然而城管执法想取得证据却是困难重重。北京市海淀区城管监察大队苑秀国说，比方说要整治“黑摩的”，但就算是“黑摩的”停在城管执法人员身边，只要不载客，城管就无权查处；即使载上客了，客人不配合执法，与司机以亲戚、熟人相称，城管也无权查处。又如散发小广告，“你在前面走，他在后面发，你一转身，他放在衣兜里，你说他发了，他硬说没有发，你让他把衣兜里的小广告拿出来他就是不拿出来，我们没有搜身的权力，即使我们违规搜出来，他说难道我衣兜里装什么你们也能管吗？”还有推车、骑车无照经营的，乱扔乱倒影响环境卫生的，不胜枚举。取证难，没有证据就谈不上处理。
其次是“处罚难”。以处罚小广告为例，目前在北京散发小广告的大都是一些十二、三岁的孩子，身上除了一张公共汽车月票和不超过5块钱的现金外，其它什么也没有。他们只知道哪天到某个地方领小广告，并获得少得可怜的一点生活费，到月底别人再给他结账，其它什么也不知道，城管队员不可能把他们关上几天或硬要别人拿钱来才放人，因此一般只好批评教育一下就放人。“不痛不痒的教育对他们根本不起任何作用，今天放了明天就重新回去再发小广告。”
再次便是“执行难”。北京市西城区城市管理监察大队常务副大队长田巨德说，目前城管执法中最头疼的就是拆除违法建设问题。只要有一两天不注意，一两间违法的简易小房就盖好了，而城管执法人员要拆除则必须按程序进行，通过调查取证起诉和上诉复议听证，“拆违许可”没有大半年的时间下不来。
由于“执法难”的问题，导致京沪穗三地的城管问题反复性很强，工作稍有松懈就会出现反弹。上海市城管执法局的统计显示，过去一年上海城管执法约13万起，但其中有3万多起属于同一问题的多次反复，“经常是上午刚清理了一个无证摊点，下午又在马路对面出现。”上海市城管执法局综合执法处副处长赵海田说，处理乱设摊占全年上海城管执法工作量的30%，城管部门疲于应付，疲于奔波，但是乱设摊的问题却还是没有根本解决。
更为严重的是越演越烈的暴力抗法事件。广州市城管综合执法支队发现，目前城管队伍在执法中遭遇的暴力抗法事件呈明显上升趋势，暴力抗法已由零散性的抗法转变为集体性、团伙性的抗法，由突发性的抗法转变为有组织、有预谋的对抗。据统计，去年广州城管支队共遭遇暴力抗法事件近500起，200多名执法队员受伤。
体制之杂
相比较其他政府部门序列的成熟有序，城管部门的管理体制却至今仍然没有全国统一的模式。根据国务院文件，“城市管理综合执法组织是各级人民政府直属的行政机关”，但在实际运行中各地差异极大。北京市城市管理综合行政执法局至今仍沿用国家机关机构改革后不久的做法，挂靠在北京市政管委。而广州的城管队伍则尚未列入政府序列，许多工作经常需要通过建委等部门出面协调解决。
在另一方面，各地城管的执法范围也存在着很大差异。广州市城管综合执法支队执法任务包括市容环卫、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、无照商贩、交通占道、建筑施工、城市路灯照明、建筑行业劳保、国土房地产、人防工程、无证行医、以及市政府赋予的其他职责等15个方面106项城市管理行政执法权。上海市城管执法局目前行使着10个政府部门的13个方面167项行政处罚权。北京城管执法组织享有的行政处罚权，已经由改革之初的五个方面共94项，增加到十四个方面308项。
到底城管应该管什么，至今在国家层面还没有一个统一的机构来回答这个问题，只是原则上规定集中执法权的工作是由国务院法制办来管，建设部来牵头日常工作。这样的机制让各地城管执法队伍感到，“其他政府部门在中央都有个妈，我们是没妈的孩子。”城管的合理性、合法性也因此屡受争议。
一个重要的问题是，目前城管承担的行政处罚职能中相当部分是属于其他政府部门的“老大难”问题。上海市城管执法局综合执法处副处长赵海田说，乱设摊、违法搭建等问题存在的历史，比城管存在的历史长得多，以前都是有专业的执法部门去管理，这些部门管理、执法、服务是一条龙的，都没有管理好，怎么能指望城管在一夕之间解决所有问题呢。现在有的部门觉得“城市管理是个筐，什么都能往里装，”把难以解决的矛盾全部都交给城管，导致城管日常工作的难度越来越大。
城市管理是我国快速城市化进程中产生的一个全新命题，执法的对象往往是基层百姓，执法的内容也与他们的生计息息相关，需要的是高素质经过专业培训的执法人员，但现在的实际情况却相去甚远。北京市西城城管大队352人的平均年龄42岁，知识结构大多是中专、大专，一些年纪大的队员根本追不上小商贩。此外，城管队伍的编制也五花八门，相当混乱，在上海黄埔区，城管队员有8种身份，浦东新区的城管队员更是有12种不同编制。
环境之艰
“公安管坏人，工商管富人，城管管穷人。”一句玩笑话道出了城管执法的难度所在。公安抓坏人、纪委查贪官、工商罚黑心商人，大家都理解；但如果城管去抓暴力抗法的“穷人”，社会上就会说不近人情。
进城务工人员和城市低收入人群，是城管日常执法中主要打交道的两个群体，但问题产生的根源——我国社会保障体制的不健全、公共配套设施不完善，却非城管一家所能解决的。
因此经常看到的是，农民工到了城市找工作四面碰壁，只好摆个小摊勉强度日，赚一块是一块，整天与城管执法队员“你进我退，你退我回”，开打“拉据战”。而城市无业或下岗的低收入者，也会为一个油条摊点的存亡与城管队员玩命。
北京市城市管理综合执法局郭勇说，我们开通投诉热线后，很多老百姓打电话进来，对占道经营和违章建筑尤其不满。我们前去整治无照经营市场，有人却说“砸困难群众饭碗”；不去整治，又有居民打市长热线，投诉扰民、环境脏乱差、城管不作为……真的是进退两难，惹人非议！
中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙指出：城管执法的对象相当多的人是靠小生意来挣点生活费，一旦他们的商品被没收，他们的摩的、三轮车被没收，可能损失了几个月、甚至一年的收入，可能会使他们生活陷入非常困难的局面。人在极端贫困的情况下，行为就会有所失常，对城管就会痛恨，一旦控制不住，就容易爆发。如果城管非常努力的工作，等于是断了小商贩的生路，他们中有一些会暴力抗法，极端情况下还会伤害城管人员的生命，这样矛盾就极端激化了。
每每发生城管队员和执法对象的对峙，围观群众大多都会站到执法对象一边，对城管队员说“人家也不容易，放他们一马吧”，这让城管队员对自己的工作价值产生了怀疑。北京市海淀区城管监察大队苑秀国说，城管人员长期处于紧张工作中，“朝九晚五”的作息制度他们根本无法实现，如羊坊店城管分队的队员有一个季度加班时间人均都在150个小时左右，最多的达到270个小时，超出了国家规定一季度内最多加班36个小时的4倍，“辛苦一些还没什么，但忙乎了半天，城管人员在群众中的口碑这么差，确实挺伤心的。”
上海市城管执法局副局长鲁建平说，城市管理在政府部门中行使着“末端治理”的职能，也就是说，是对前期政策不完善条件产生的问题进行修正，因此就非常容易产生“治标”不“治本”的结果。这也是城管队员经常在基层执法中发生冲突的重要原因。上海市城管执法局不久前为全市城管队员创作了一首歌曲，歌名起得相当悲壮，叫《舍我其谁》。
(责任编辑：赵健)
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