封面故事：你无处遁形

　　“请别打我电话”

　　通过立法尽快建立个人信息保护制度已是刻不容缓。

　　撰稿／李泽旭（记者）

　　据不完全统计，世界上制定了个人信息保护法律的国家或地区已经超过50个。

　　中国社科院法学研究所研究员、博士生导师、《个人信息保护法》�熥�家建议稿�犉鸩莞涸鹑酥芎夯�认为，随着我国社会的不断发展，无论是各政府部门及被授权或者受委托行使一定行政职能的组织，还是各种非政府部门，在进行活动时，往往都会收集、保存大量的个人信息。特别是随着信息技术的不断发展，批量处理和传递个人信息已经越来越容易。个人信息遭到不当收集、恶意使用、篡改以至扰乱公民个人安宁生活进而危及其生命、财产安全的隐患也就会随着出现。另外，如果人们普遍对个人信息没有安全感，必然会本能地拒绝任何信息处理或者提供虚假的信息，由此制约信息的自由流动，加大市场主体的交易成本。因此，对于我国而言，通过立法尽快建立个人信息保护制度已是刻不容缓，具有重要的现实意义。

　　立法现状

　　据了解，到目前为止，我国还没有相关法律条例可以用来规范对个人信息数据的管理与利用。2002年12月23日，九届全国人大常委会第三十一次会议首次审议的民法草案中已有明确界定，私人信息、私人活动和私人空间，都属隐私范畴。但是到目前为止，我国对于个人隐私权的保护还没有一项专门的法律，对名誉权、肖像权等隐私权的保护也只是散落在民法当中，而对于网络上和数据库中的个人隐私信息的保护更是从未涉及。2003年年初，国务院信息办委托中国社科院法学研究所个人数据保护法研究课题组承担了《个人数据保护法》比较研究课题及草拟一份专家建议稿，周汉华担任课题组负责人，经过两年工作分别形成了中期与最终研究报告，拿出了《个人信息保护法》（专家建议稿）。

　　而我国香港特区和台湾地区早已有先行的相关法案出台，香港地区于1996年12月20日施行了《个人资料私隐条例》，台湾地区在1995年8月通过了《电脑处理个人资料保护法》及实施细则，1996年又公布了《电脑处理个人资料保护法之个人资料类别》，对个人资料的保护提出了详细的保护措施。

　　周汉华认为，由于信息技术的发展，通过各种可以识别出个人或者同相关信息结合而可识别出个人的信息，便可以勾画出一个人的全貌或者把握其某一方面的特征。现实中，个别政府部门超出职权范围、一些非政府部门超出其业务目的收集利用个人信息的现象随处可见。比如，一些学校以防范考试作弊、加强校内管理为名，安装闭路电视监控设备，以至于学生的一举一动尽在其监控之内。个别地方在制作各种形式的社保卡或其他电子卡时，收集的个人信息多达100多项，存在严重的滥用危险。而且，由于对个人信息的保存、转让缺乏有效的规范，个人信息被随意篡改、滥用以及被非法转卖牟利的现象时有发生。比如，房地产开发商或其职员非法转卖购房者相关个人信息的现象十分常见，而近来又发现了专门出卖他人电子邮箱地址的行为。在另外一些场合，由于缺乏法律依据，使如何划定个人隐私权与其他社会利益的界限变得非常困难，存在各种争议。例如，一些城市安装监控摄像头，建立全面的“社会防控体系”。消息在市民中引起了广泛的关注。另外，有关部门力争推动的“手机卡销售实名登记”制度，也引起广大用户的争议。支持者认为可以加强对手机短信的控制和打击犯罪，反对者认为会侵犯个人隐私，提升交易成本。

　　同时，由于个人对于有关组织所收集、保存的本人信息无权查阅，以至于对于自己的哪些信息为他人所掌握、该信息是否与事实相符等往往无从把握，现实中有关组织基于有误的个人信息而对本人做出各种决定的现象并不鲜见。当人们体味着信息化给生活带来的种种便利的同时，又不得不面对个人生活空间逐步缩小的现实。因此，随着信息化社会中大量个人信息被收集利用，必须尽快确立我国的个人信息保护制度。

　　目前，国际上最成功、最受欢迎的隐私法中的一部是美国《请勿打我电话法》（Do－Not－Call law）。前提很简单，不想接到电话推销电话的消费者在联邦贸易委员会登记其电话号码。联邦贸易委员会保持这些电话号码的记录，并对消费者和商家就其权利和遵守义务给予指导。在这部法律制定时，在美国电话推销是一个庞大的行业，它使消费者对于不想接的电话产生了强烈的不满。在这个制度运行的头四天就有1000万个电话被登记。到2005年9月，1亿多个电话号码被登记。一项调查发现，已登记的92％的消费者收到了更少的电话推销，25％的人说他们根本就没收到电话推销。

　　立法风险

　　没有全球的数据交换，就没有全球的商业流畅。这已经被实践所验证。数据流动会促进商业的发展，而潜在的数据流通阻塞对全球商业都是一个巨大的风险。考虑到这一风险，任何国家在个人信息保护立法上都必须小心翼翼。

　　周汉华分析认为，个人信息保护法一方面需要保护个人权利，另一方面，又不能阻碍正常的信息流动，加大市场主体的交易成本，阻碍社会的进步。尤其在信息时代，信息作为战略性资源，其自由流动具有重要的基础性意义。如果对个人信息的保护走入极端，势必使每一个人都成为一座座“信息孤岛”，全社会成为一盘散沙。因此，如何协调好个人信息保护与促进信息自由流动的关系，可以说是各国立法当中最为重视的一对核心价值。对这个问题的不同回答，也就决定了诸如是否立法、如何立法、法律的规制程度这样的问题。在这一对价值中，偏废任何一个方面，都是不足取的。

　　在国际社会，个人信息保护法均突出强调了协调好两者关系的极端重要性。例如，欧洲理事会协定在导言部分明确提出：“考虑到遭受自动处理之个人数据越来越多地跨国流动，由此应当扩大对大众权利及其基本自由的保护，尤其是对隐私权的尊重；同时重申成员国无论国界而保证信息自由流通之承诺；承认必须在遵守隐私的基本价值和尊重信息在国家间自由流动两者之间达至平衡。”经合组织指南在导言部分规定：“在隐私和个人自由的保护方面，在协调诸如隐私和信息的自由流动这些基本的但却冲突的价值方面，成员国有着共同的利益；成员国应该努力消除或避免以隐私保护的名义为个人数据的跨疆界流动制造障碍。”欧盟在说明制定共同的数据保护指令的原因时指出：“为了消除个人数据流动中的障碍，各成员国对个人数据处理中个人的权利和自由的保护措施必须相同；各成员国对于个人权利和自由特别是隐私权，在个人数据处理过程中不同程度的保护措施可能会阻止这些数据在成员国之间的传送；这些差异因此可能对许多欧共体的经济活动形成障碍、扭曲竞争并阻止各国政府履行欧共体法律所规定的责任。”同时，欧盟指令第1条明确规定，“各成员国应对个人数据处理中自然人的基本权利和自由，特别是他们的隐私权予以保护。各成员国不应限制或禁止出于与第1款所提供的保护有关的原因，而在各成员国之间所进行的个人数据的自由流动。”为协调这一对价值，域外立法在制度设计上可谓煞费苦心。各种不同的选择主要体现在保护的模式、法律原则的范围与具体的制度设计等方面。

　　周汉华认为，在我国，部门之间信息封锁、缺少信息共享是非常普遍的现象。这种现象的形成有着非常复杂的原因，其中的一个重要原因就是缺少对个人信息的充分保护。因此，通过立法建立完善的个人信息保护制度，肯定能够大大促进信息共享与自由流动。

　　政府角色

　　在国际舞台上，个人信息保护不仅是一个基本人权问题，也极有可能成为某种新的贸易壁垒。实际上，这种趋势已经非常明显并且会进一步加速。在人权层面上，一旦我国批准公民与政治权利公约，对个人信息保护的国际压力会越来越大。在国际贸易层面上，随着新加入欧盟的国家逐步达到欧盟指令的要求，欧盟以及其他国家完全有可能根据对第三国个人信息保护水平的判断，对个人信息的跨国流动做出单方面的限制，进而影响到整个国际贸易的正常进行。尽管美国在个人信息保护问题上与欧盟有不同的看法，并且，美国正尽量利用其影响力在诸如经合组织、APEC等框架内推行其理念，但是，最终效果现在尚难预料。无论如何，一个个人信息保护法制不健全的国家肯定会在国际人权与国际贸易两方面腹背受敌，受到其他国家或国际组织的打压。

　　对此，上海市政协委员、中科院上海生命科学研究院植物生理生态研究所研究员、博士生导师沈建华感触良多。

　　沈建华说，试想如果我们有一个贪官逃出去了，或者需要追捕一个贩毒集团，因为我们没有这方面的规定和标准，其他国家就可以依据本国的个人信息保护法律拒绝提供相关的个人信息，进而会阻碍国际间打黑、反恐、打击腐败等合作。另外，由于我们没有个人信息保护的法律，公民从自身安全考虑，完全可以在政府需要其提供相关个人信息的时候拒绝提供，而政府的运作又需要对个人信息收集和利用，因此会对政府的运作制造不必要的障碍。

　　对于人们一谈及个人信息安全和个人信息保护立法问题则剑指商家的现象，沈建华认为，这是低层次的，只是个人信息保护的一方面，而且是外围的方面，核心应该是公共管理部门。为此，沈建华在2007年1月召开的上海市政协十届五次会议上专门提交了《重视公共事务管理中个人数据保护》提案。他在提案中指出，目前立法机构和政府管理部门人士以及大众媒体提到个人数据（或个人信息）保护，一般都只是针对商业活动中与计算机网络相关的商业和信息交流中的个人数据保护问题，其实这只一个大问题中的一个小部分，而且还不是具有核心重要性的一个部分，从世界各国的情况看，法规和制度建设规范主要针对的是公共管理领域中对于个人数据的采集，处理，储存，传布（包括内传和外传）以及使用各个环境的行政行为的规范，同时规定公民自然人和法人的相关权利（包括自然人和法人为保障具体的权利。权益保障可以采取的措施）以及与之相平衡的义务问题。

　　沈建华分析，随着各级政府职能的进一步转变和信息化水平的不断提高，公共事务管理机构的许多运作对于个人数据的依赖已经达到了空前的程度，如何能使这些花费巨额成本收集的个人数据发挥出最大的社会效应，已经成为当前各公共事务管理机构热衷探讨的课题。然而同时问题的另一个方面往往被忽视了，就是如何在收集、加工、使用这些个人数据的过程中，保护数据提供者个人隐私不受侵害。对公共事务管理机构的个人信息数据作进一步开发利用是必然的趋势，对个人隐私的保护也必须同时提到一个新的高度加以重视。如何在这二者之间寻求适当的平衡点。公共事务管理机构对个人数据运用所产生的影响与结果不仅关系到老百姓方方面面的利益，同时也关系到老百姓个人隐私的保护。个人数据的有效利用确实为政府部门的管理、社会事业的发展起到了相当积极的作用，与此同时，由于对个人数据保护的缺乏重视，由此也引发了诸多棘手的法律问题。在收集、加工、使用这些个人数据的过程中保护数据提供者个人隐私不受侵害也必须予以适当重视。

　　当前，公共事务管理机构在个人数据收集方面缺乏有力的法律依据。目前仅有《中华人民共和国户口登记管理条例》（1958年）赋予了公安机关在办理户口登记业务时收集个人数据的行政职权，1958年由全国人大通过的这个条例仅只有相当笼统的二十六条，内容上对收集个人数据的具体方式、种类等则完全没有提及。要完全严格地依照此项条例来规范如今的户口登记管理操作已不具可能。当前对个人数据收集的一般做法是，公共管理机构根据自己的业务工作需要，以现行的政策和惯例来具体操办那些涉及到个人数据收集的业务。社会的发展、法制建设的逐步健全，公民的权利意识正不断增强，原本认为理所应当向公共事务管理机构提供的个人数据如今也涉及到了隐私权的问题，公民意识到自己的权利有可能受到侵害，便产生了公共事务管理机构知情权与公民隐私权之间的矛盾。同时，个人数据一旦被公共事务管理机构所收集和利用，其性质即发生了一定的变化，带有了公共事务管理机构职权所赋予的权威性色彩。个人数据将不仅表明相对人的某方面特征，而且反过来影响其权益。由于公共管理部门所收集的个人数据未能及时更新或个人数据出现差错，在政策适用等方面影响到相对人利益的纠纷时有发生。

　　沈建华建议，相关法规应对进行个人数据处理所应遵守的一系列基本原则进行认定，规定资料当事人所享有的权利保障范围，保障数据处理的安全性及保密性制度，应充分体现我国改革开放以来的实践经验和社会发展现实，在资料当事人的各种权利和数据处理实体的利益以及社会公共利益之间，寻求适当的权利和义务的平衡，在保障资料当事人权利的前提下，兼顾资料的正当合理利用。