检察机关接受社会监督的制度化实践

　　李建明

　　依据宪法，检察机关的执法行为不仅要接受各级权力机关的监督，而且要接受人民群众的社会监督。社会监督的通常形式是人民群众对检察机关的批评、控告、检举、投诉、群众评议等，这些形式有其重要的监督作用，但也有其局限性，即监督容易失之随意，尤其是难以使监督及时进入具体的执法过程，监督的效力缺乏刚性的制度保障，监督的效果滞后。

人民监督员制度作为社会监督的一种新的形式，弥补了社会监督其他形式的不足，具有制度化、规范化、程序化的特点，是检察机关接受社会监督的重要实践。这一制度提升了社会对检察机关实施监督的档次和水平，使社会监督的规范性、及时性及其监督效力获得了制度的保障。

　　人民监督员对检察机关查办职务犯罪案件工作的监督是人民群众行使民主权利的行为，性质上属于社会监督而非权力监督。人民监督员虽然并不需要经人民群众选举产生，但他们来自人民群众，因而在一定程度上也代表着人民群众而不是代表自己。然而，人民监督员对检察机关的监督与人民代表大会代表对检察机关的监督有着重大的区别。人大代表对检察机关执法工作的监督是代表人民行使国家权力的行为，是一种权力行为，是国家权力机关对司法机关实施监督的一种具体形式。人民检察院接受各级人大和人大代表的监督是宪法和法律规定的检察机关的义务，而接受人民监督员监督则是人民检察院实行检务公开，主动接受社会监督的一种改革和探索。

　　人民监督员制度是检察机关自创的一项社会监督制度，其运行也是检察机关来推动的，人们由此可能会将人民监督员监督理解为检察机关的内部监督。其实这是一种误解。人民监督员代表的是社会，他们独立于检察机关，他们的监督是一种体制外的监督。在行使监督权的时候，人民监督员服从的是事实与法律而不是检察机关的意志。与检察机关体制内的监督不同，人民监督员不是检察机关的工作人员，与检察机关之间不存在利益关系，其所进行的监督不受检察机关的领导和指挥，也没有服从与配合检察机关的义务。人民监督员与检察机关之间是监督与被监督的关系，监督制度化、程序化、规范化，保证了检察机关处于接受监督的义务主体地位。当然，检察机关应当积极推进人民监督员制度规范化、法制化，由外部选任、管理人民监督员，保障人民监督员依法、独立、公正行使监督的权利，以保证人民监督员制度的价值得以实现。

　　人民监督员的监督是一种社会监督，不同于人大或人大代表的权力监督。另一方面，人民监督员对检察机关查办职务犯罪的执法工作独立行使监督的权利，不受检察机关的制约。那么，人民监督员的监督到底有没有效力？人民监督员对于检察机关查办职务犯罪案件进行的社会监督，其合法性、正当性来自宪法关于公民对于国家机关及其工作人员行使监督权的规定和人民群众作为国家权力主体的地位。宪法规定和人民群众的国家主人地位是人民监督员监督的效力来源。人民监督员监督是一种制度化、程序化、规范化的监督，凡是具备规定情形的案件或事项都必须纳入监督程序；同时，人民监督员的监督意见能够引起检察机关研究决定是否采纳监督意见的特定程序，这些都体现出人民监督员监督的程序性效力。

　　监督机关接受监督，才能保证自己正确履行法律监督的职责。人民监督员制度是检察机关接受社会监督的制度化实践，这一实践的价值和意义远不止于人民监督员监督的案件本身。虽然人民监督员提出不同于检察机关决定的监督意见的情形并不多，而且即使提出也并不总是被检察机关所采纳，但这一监督制度的存在已经在促进检察机关提高查办职务犯罪案件质量和执法水平方面显现出了它的重要作用。

　　作者系南京师范大学法学院教授、南京市人民检察院人民监督员