中央预算稳定调节基金设立 学者称具划时代意义

　　财政部长金人庆郑重承诺：中央财政从去年的超收收入中安排了500亿元建立中央预算稳定调节基金，该基金的安排使用纳入预算管理，接受全国人大及其常委会的监督。中国社科院财政与贸易经济研究所副所长高培勇教授对此举给予了高度评价：“中央财政设立中央预算稳定调节基金是一个新生事物，是改革开放近30年来的一个具有划时代意义的举措。”

　　财政超收与增收的来龙去脉

　　高培勇分析说，从改革开放一直到2004年，可以说，我国的财政收入一直处于“短缺”状态，因此，财政赤字、财政困难等常常挂在我们的嘴边。“从2004年到2006年我们过了三年好日子：这三年每年财政增收都超过了5000亿元。请注意，这是增收数，和‘超收’是不同的概念。”高培勇提醒道。

　　与以上年实际数字为参照系得到的“增收”额有所不同，“超收”是以当年的预算数字为参照系而计算出来的财政收入增长额。也就是说，它是突破了既有预算规模的控制而处于预算框架之外的“超计划”财政收入增长额。从1994年改写了税收收入持续下降的历史之后，我国每年都会有为数不小的“超收”，少则几百亿元，多则上千亿元。以1999年为界，之前的6年，财政超收相对较平缓；1999年以后，特别是进入本世纪后，“超收”额一再上扬，到2004年，“超收”额越过2000亿元大关，达到了2826亿元。在2006年，又增长到3307.24亿元的高位。如此的“超收”额，大大提升了它的“地位”——在当年财政增收额和全部财政收入额中所占的比重。这表明，“超收”已经成为财政收支平衡中的一个不可或缺的重要因素。高培勇微笑着说：“我把它叫做‘财政超收常态化’。”

　　最不正常的地方就是财政超收脱离了本来就不那么规范的预算约束

　　“其实，在2004年财政超收达到近3000亿元后，我们就要思考一个问题了：这么多的财政超收的流向应该怎么设定，也就是说，超收的钱应该怎么花？”高培勇提出的问题发人深省。高培勇认为，从过去几年财政超收的形势以及发展趋势来看，财政超收几乎成了观察中国财政情况的一个基本线索。

　　那么，财政超收的钱应该怎么花呢？高培勇认为，当财政超收形成后，动用它在机制上存在一个很大的缺陷：不能纳入法制轨道。这是由以下两个原因形成的。

　　其一，根据1994年出台的《预算法》规定，当年的财政超收当年使用，不得结转下年。按照这个规定执行，那么财政超收将全部在财政预算“体外循环”。

　　其二，就是对财政超收的使用没有通过人民代表大会。高培勇说，实际情况是财政超收的使用不必通过人大，而是在政府的行政部门就可以作出安排，并通报人大常委会。

　　“这样一来，财政超收就成了‘唐僧肉’，形成各级政府部门争抢的态势，造成了财政超收使用的随意性和不规范。”高培勇认为，现在，预算支出规模加上财政超收规模就等于中国财政支出的规模，这种现象是不正常的。“而最不正常的地方就是财政超收脱离了本来就不那么规范的预算约束。”

　　高培勇分析说，财政超收还引发了另一个问题(或者说是麻烦)：它使得各级政府部门对财政超收的态度发生了戏剧性的变化。还是以1999年为界，在这之前，财政超收较为平稳、规模小，那时各级政府部门只是被动接受财政超收，其表现形式为：好好争抢这块“唐僧肉”，抢下来后再考虑如何用好它。但进入本世纪以来，在财政超收演变为一种常态化的格局之后，人们对于“超收”的态度走了样：由被动的接受“超收”的结果演化为主动地追求“超收”的目标。自然地，巨额的税收收入“超收”也就滚滚而来。

　　超收安排有了个规范化的“蓄水池”

　　“如果任由财政超收的格局及其使用的随意性、脱离相关法律和人大的监督这种情况延续下去，将会出现一系列不好的结果。”高培勇指出，首先，这使得财政预算约束机制日趋弱化；其次，会给政府预算安排带来困难。

　　那么，如何走出这种困境呢？高培勇指出，治本之策是修改《预算法》，并且，真正强化人大的预算约束机制。但在这之前，财政部门还是应该寻找出缓解的办法来。“中央预算稳定调节基金的设立，正是中央财政应对这种困境的针对性对策。”

　　“中央预算稳定调节基金的设立，有下列三方面的重大意义。”高培勇指出，第一，它为财政超收的安排找到了一个很好、很合适的“蓄水池”。当财政超收比较多的时候，就从中放进“蓄水池”一点；当预算执行中如果完不成预算收入，就从“蓄水池”中拿出一部分进行调节。

　　第二，在相当程度上减少了政府预算收支安排的非规范性行为。去年中央财政安排了500亿元中央预算稳定调节基金，相当于中央财政去年财政超收的1/5，这其实也就相当于减少了去年中央财政1/5超收收入的“体外循环”。

　　第三，使得预算收支安排更为审慎化。高培勇认为，这样就能把钱用在刀刃上，从而有可能避免浪费或无效的支出行为。(刘明中）(来源：中国财经报)