浙江台州探索以异地管辖破解民告官难题

　　行政诉讼在我国被形象地称为“民告官”，地方法院受地方政府制约，民告官案件审理难的问题突出。

　　在浙江台州，两个基层法院法官一句“干脆交换审理算了”的戏言成为现实。当地难办的案子，移到异地就能审理，而且能做出相对公正的判决。

　　3月底，在第五次全国行政审判工作会议上，台州市法院的“异地交叉管辖”的创举获得高调认可。最高人民法院院长肖扬说：“……通过加大指定管辖、异地审理的力度，防止和排除地方非法干预。”

　　“台州模式”能成为解决民告官难题的一剂良药吗？

　　-窘境

　　行政庭庭长的“窝囊”

　　4月3日，说起当年审理行政案件的遭遇，汪华富哽咽了。虽然事过多年，这位58岁的老法官仍然感到很“窝囊”。

　　汪华富是浙江省台州市路桥区人民法院第一任行政庭庭长，让他情绪激动的案子发生在2000年。

　　案子的被告是当地公安局，案由是：原告不服公安局做出的拘留处罚。汪华富了解到，处罚是在台州市某领导介入后做出的。

　　第一次开庭，法院领导亲自去听。事后，他了解到，市领导已向法院领导打了招呼。

　　经过庭审，汪华富和合议庭决定撤销公安局的裁定，并记录在合议庭笔录里。庭审结束后，法院领导就找他，让他维持公安局的裁定。

　　汪华富不同意，但领导执意要他改合议庭意见。法院领导施压，部分合议庭成员动摇，他们打算按领导意思办。

　　汪华富仍不同意，案件最后提交给法院的审判委员会，他们也要求维持公安局的裁定。

　　这样，汪华富无奈地在第二份合议庭笔录里表达了维持的意见，并依据第二份笔录做出判决。不过，他将两份意见完全相反的合议庭笔录都放到了案卷里。

　　原告上诉到台州市中院以后，中院的法官发现第一份笔录是对的，就问到底是怎么回事。

　　汪华富说，第一份是合议庭的意思，第二份是领导的意思。

　　在12年审判行政案件的经历中，因为政府干预，汪华富审理的案子里出现两种绝然相反的意见并非仅此一次。

　　诸如此类的审判经历，让汪华富备感窝囊。而这种无奈从1995年就开始了。

　　1994年8月底，台州撤地建市，新成立了路桥区，并设法院。1995年3月，汪华富从黄岩法院调到路桥法院，出任行政庭第一任庭长，当时他觉得“特别为难”———自己是个小小的审判员，区长、副区长都比他官大，他“凭什么让区长当被告”。

　　出任庭长两个月，汪华富就收到了5起关于拆迁的行政诉讼，被告都是区政府。把应诉通知和传票写好以后，他都“不好意思”去送。

　　最后，汪华富还是托朋友找到区政府办，以“汇报、请示”的口吻把通知送过去。

　　第一批案子让汪华富由衷地感到行政案件难办，在面对政府时，他有时觉得说话都要低声下气。

　　汪华富说，法官审案子本来天经地义，但他一边要面对法律，一边还要面对现实。

　　-摸索

　　“武断”的5%原则

　　在法律和现实间挣扎，一直是很多法院行政庭的生存状态。为了谋求更多的生存空间，台州市一些县市的法院开始了摸索。

　　台州市中院一共管辖了9个基层法院，在最初的摸索中，天台县法院第一任行政庭庭长徐金庚创造的“5%原则”最为著名。所谓5%原则，就是对那些占到全部行政诉讼案件约5%的、以县级以上人民政府为被告的案件，尽量判政府胜诉。

　　虽然这样的原则显得武断，但徐金庚认为，当时只有这样才能保证数量更多的行政诉讼案件得到公正的判决。

　　在1990年成为天台县法院行政庭庭长以前，徐金庚曾做过几年法院办公室主任，与行政机关打交道较多。1989年4月，行政诉讼法颁布后，徐金庚听到很多政府机关抱怨，“怎么搞出这样的法律来”。

　　这些经验让徐金庚意识到行政审判会很难，他本不愿当行政庭庭长，最后被院长点将指定了。最初的5年，徐金庚不敢有太大作为，一年只受理十几个案子。但他同时发现，“没有作为，行政庭不会有地位”。

　　1995年，徐金庚做了两件事。到天台县管辖的30多个乡镇向老百姓普及行政诉讼法，召集天台主要的律师事务所的律师，鼓励接行政诉讼案。

　　当年，天台县的行政诉讼案件猛增到98件，成为台州第一。此后的两三年，行政诉讼案数量一直上升，最多时接近200件。

　　不过，一起事件让徐金庚好不容易激起的热情骤然降温。

　　1997年，温岭市法院在一起计划生育案中判某镇政府败诉。结果，镇里的市人大代表联名要罢免法院行政庭庭长，并提请撤销法院行政庭的编制。

　　“这件事给我提了一个醒。”徐金庚说，1995年到1997年，他们已跟县政府硬碰硬了三年，虽然政府有干预，但继续下去后果难料。

　　徐金庚想出了一个妥协的办法：以县级以上人民政府为被告的案子，尽量判政府赢。

　　此类案件每年大约占全部行政诉讼的5%，于是称为“5%原则”。徐金庚承认，5%里肯定有错案，但这是为了换得政府尽量不去干扰95%的案件。“5%原则”从1998年开始真正施行。徐金庚说，当时，上级法院还专门去调研过这一做法。13

　　 -突破

　　中院指定异地审理

　　汪华富的痛苦、徐金庚的摸索，都通过行政庭季度例会进入台州市中院行政庭的视野。

　　“法院的每一分钱都是政府的财政局给的，法院每进一个人都必须通过政府的人事局。”人、财、物归政府管，政府的干预不可避免。

　　2002年3月，台州市中院研究室副主任陈崇冠，出任市中院行政庭庭长。在当年3月的例会上，基层行政庭遭遇行政干预的痛苦和无奈引起他的注意。

　　两个基层行政庭庭长开玩笑说“干脆行政案件都交换审”，这让陈崇冠开始思考能否异地交叉管辖。

　　陈崇冠回想起曾在研究室关注过的一起台州境内的行政诉讼案。

　　2001年1月20日，临海市第四建筑工程公司提起诉讼，状告临海市城关镇人民政府任免该公司负责人。台州市中院受理此案，并将案件移交给辖区内的三门县人民法院审理，最后三门法院判定政府败诉，要求政府撤销对企业人事任免的决定。

　　这让陈崇冠看到，案件移到异地审理已有先例，只不过不常用。而且，在当地难办的案子，移到异地就能审理，且能做出相对公正的判决。

　　在临海案件中，台州市中院将案件移交给三门法院管辖的依据是行政诉讼法第23条：上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。根据法律规定，辖区内重大、复杂的案件可由中级法院审理。

　　等厘清了法律依据以后，2002年6月，陈崇冠召集9个基层法院行政庭有关人员在台州市所辖的临海市牛头山开会。

　　陈崇冠对大家说，法官在没有压力的前提下审理案件，才能做出公正的判决。在现行体制下，将行政案件异地交叉管辖可以很大程度上为法官减压。

　　当时，尽管一些法官对异地管辖的法律依据还存有疑虑，但大家都赞成中院这么做。

　　会议结束后，陈崇冠让9个基层法院的行政庭庭长不再受理可能会被干预的行政案件，让其告诉原告到台州市中院起诉，再由市中院指定其他基层法院审理。

　　没有文件、没有简报，2002年7月，台州市中院悄悄地启动了行政案件的异地交叉管辖。

　　“当时，我都已经做好被撤职的准备了。”陈崇冠说，他打算先干半年，如果不行就退回来。

　　实施之初，为了不跟当地政府冲突，一些基层法院将所有的行政案件都交给中院。这种情况下，陈崇冠很快划出一条界线：基层法院只能将县级以上人民政府为被告或有10名以上原告的行政案件，交给中院进行异地审理。

　　异地交叉管辖的最初搭配是固定的，不久，两地政府就开始到对方的法院活动，行政干预也随之而来。陈崇冠就将固定搭配改为随意指定。

　　-成效

　　“台州模式”得到肯定

　　尽管试验开始出现过一些问题，但它带来的变化让原告们很欣慰，法官则或许更感欣慰。

　　实行异地交叉管辖后不久，汪华富就接到了台州市中院指定管辖的一起来自温岭市(台州辖区)的案子。

　　为了自己的社保问题，温岭市5家企业的404名职工，将温岭市政府推上了被告席。

　　温岭市市长当时亲自出庭应诉。尽管如此，汪华富依然感到腰板硬了。

　　他说，以前审理此类案件，常被政府领导指责“不支持当地政府工作大局”，但审理外区的案子就不会有这样的压力。

　　一年以后，台州中院统计，2002年7月至2003年6月，一审审结被告为县级政府的行政案件72件，政府败诉45件，败诉率62.5%。此前一年，台州市一审审结同类案件107件，政府败诉14件，败诉率为13.1%。

　　这个统计结果让陈崇冠“吓了一跳”———同样的法官、同样的法庭，只是改变了管辖模式，法官就能做出不同的判决。

　　统计结果报到浙江省高院后，高院一些人士也表达了支持的意思，于是陈崇冠更坚定地执行行政案件的异地管辖。

　　2004年上半年，浙江省高院对行政案件“提级审理”的尝试因种种原因中止。浙江省高院行政庭庭长蒋中东说，从那以后，高院更加重视台州的异地管辖改革。

　　2005年年初，最高人民法院就行政案件管辖制度研究的课题在全国招标，浙江省高院最后承担这个课题。

　　这个课题总结了台州异地交叉管辖的实践，课题最后引起最高人民法院的重视。

　　在得到了最高人民法院的肯定以后，2006年4月，台州市中院第一次对行政案件异地交叉管辖发出正式文件。文件将异地管辖案件的范围拓展到所有行政诉讼案件，并赋予原告是否要异地管辖的选择权。

　　2006年11月29日，最高人民法院行政诉讼异地管辖、行政诉讼和解司法解释起草研讨会在台州市三门县召开。

　　此时，陈崇冠已调任三门县人民法院院长。会上，最高人民法院行政庭庭长赵大光肯定了台州的探索。

　　陈崇冠透露，他参与了行政诉讼异地管辖司法解释的起草，草案内容基本来自台州的异地管辖实践经验。

　　蒋中东说，估计这个司法解释将很快出台，届时，他们将在省内进一步推广异地管辖的做法。

　　市民“民告官”异地胜诉后，当地政府却拒绝执行；各区县法院“暗地”受理5年多了，连个合法的司法解释都难以出台；诉讼成本增加，政府干预加大。这一切，都让“异地交叉管辖”，这个尚处于襁褓之中的婴儿，随时面临夭折的危险。进一步改良诉讼方式还是改革体制，这是台州市中院下一步面临的问题。第23

　　 -执行之困

　　政府拒执行异地判决

　　2001年，临海市东湖村村委会主任杨志福，由于不相信本市法院的公正性，直接向台州市人民法院起诉临海市市长，理由是市政府错误地将东湖村约4.2亩土地划给一家公司。

　　时任台州市中院行政庭庭长的陈崇冠，对于异地管辖模式的设想已经有了雏形。杨志福一案，也就成了台州市异地交叉管辖第一案。

　　2002年4月12日，台州市中院受理案件后指定辖区内玉环县人民法院审理。6月11日，玉环法院判决临海市政府败诉，撤销了市政府颁发的土地使用证。

　　5个月后，临海市政府重新做出土地权属决定，不但未将涉案的4.2亩土地归还东湖村，反而将东湖村7.66亩土地划给一家公司，比第一次还多出3.5亩。

　　2003年4月，杨志福再次提起诉讼。台州市中院又指定天台县法院审理，临海市政府再次被判败诉。

　　3年过去了，这块土地政府仍然没有还给东湖村。

　　东湖村一案也让改革人士看到，异地管辖可以切断行政干扰，但执行难似乎难以突破。

　　“异地审理后执行难的不光是行政案件，民事案件等都遇到类似问题。”台州市中院院长丁铧说。

　　-法律之困

　　司法解释难以出台

　　对于各区县法官而言，比异地执行更为困难的是———5年来该政策连个合法的司法解释都难以出台，更别提修改法律了。

　　“异地交叉管辖随时会被上级法院叫停。”台州市路桥区法院法官汪华富一直担心，该政策的法律依据不足。

　　汪华富说，行政诉讼法第17条明确规定，“行政案件由最初做出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”。唯一的例外是“本辖区内重大、复杂的案件”，但把所有案子都当成特例交给中院，法律上没有专门的解释。

　　2006年11月，台州市三门县召开了最高人民法院行政诉讼异地管辖、行政诉讼和解司法解释起草研讨会。最高院行政庭庭长赵大光肯定了台州市的探索。会上透露，关于行政诉讼异地管辖的司法解释将会很快出台，这将让台州的行政法官彻底安心。

　　如今，4个多月过去了，司法解释仍没有出台。对法律上的修改，台州市天台县法院法官徐金庚并不乐观，“目前，全国人大正在着手修改行政诉讼法，关于异地管辖的司法解释很可能会在行政诉讼法修改以后才能出台，但修改法律的周期就长了。”

　　-经济之困

　　诉讼成本大幅增加

　　实行异地管辖，意味着行政案件的原告、被告都要到异地去出庭审理。时间、交通的成本都要增加。

　　临海市社保案的一名原告在接受记者采访时表示：“到外地打官司，路途远不是大问题，如何才能公正审理才是大问题。”

　　不过，陈崇冠清楚，在经济欠发达地区，诉讼成本增加的问题或许没有这么简单地被忽略。

　　另一方面，从4月1日起，诉讼费用大幅下降以后，法院的收入会进一步降低。“政府拨款比例从70%升到了90%”，天台县法院法官徐金庚说，法院对政府的财政拨款依赖度会更高，受政府的影响也更大。

　　对此，浙江省高院行政庭庭长蒋中东说，他们曾专门发文明确基层法院“最低财政保障”标准，要求财政拨款不能比标准少，还要不断增加。

　　-体制之困

　　行政影响难以避免

　　异地管辖的初衷，是为了避开当地政府的影响。但是近期，被告政府到异地法院活动的情况时有发生。

　　台州市路桥区人民法院一位领导透露，他就曾数次被当地政府领导要求，到管辖案子的其他法院去说情。

　　蒋中东说，说情的现象不可避免，但它对法院的影响要大大小于当地政府直接干预，而异地管辖就是为了切断这种直接干预。

　　浙江省高院的一份调研也认为，异地审判的目的是让法官在较轻压力的环境中裁判，而不是在真空或所谓无压力的情况下进行裁判。

　　这份调研还提到另一种担心，异地管辖存在着制度上的隐患，即二审权力集中于中级法院，如果他们顶不住行政机关的压力，基层法院的努力就失去意义。

　　记者了解到，一直以来，台州市中院都将被告为台州市政府的案子，一审交给台州市椒江区人民法院审理，二审权一直把握在自己手里。实施异地管辖以后，台州市中院基本掌握了辖区内所有重要行政案件的二审权。

　　对此，蒋中东说，他们已经注意到这个问题，已经明确要求中级法院每年要审理一定数量的一审案件，这样二审将在省高院进行。

　　蒋中东认为，异地管辖模式主要解决基层法院面临的行政干预问题。对于中级法院可能受到来自地级市政府的干预，排除的办法应该是提级审判，即由省高院来审理。不过，蒋中东指出，行政案件异地管辖、提级管辖都是在现有体制下进行的改良，治本的办法还在于改变法院在人财物上依赖政府的现状。这需要改变很多现有的体制，但体制的突破更加困难。（记者王一波）第3页