上海“解禁路边摊”，在掌声中缓行

　　上海“解禁路边摊”，在掌声中缓行

　　原定于近期公布的《城市设摊导则》显露出推迟迹象，出台日期的表述从“‘五一’之前”悄然变为“力争年内”

　　相关调查显示，对《导则》的热烈追捧可能只是媒体过激反应。

“上海的马路仍然没有开禁，或者说，《导则》的出台至多是一个‘禁改限’的体现”

　　北京市一中院昨日以故意杀人罪对刺死北京海淀区城管副分队长李志强的小商贩崔英杰判处死刑、缓刑两年。崔父面对记者感慨地说：“我不知道在我有生之年，孩子还能不能回来。”

　　这个结果为这起极具中国特色的情与法的冲突，增添了浓重的悲情色彩。公众还依稀记得崔的辩护律师夏霖四个月前在法庭上的慷慨陈词：“立良法于天下者，则天下治”，“我们的法律、我们的城市管理制度究竟是要使我们的公民更幸福还是要使他们更困苦？”

　　在崔案宣判之前，舆论似乎在上海找到了答案。今年2月25日，上海市市容环卫局召开新闻发布会，表示将有条件地向马路小摊贩开禁。该局环卫处处长孙芝兴介绍说，“目前考虑的基本条件是：申请临时设摊许可证的摊主必须在上海居住至少半年以上，同时要向所在街道提出设摊申请，我们将和有关部门共同听取街道居民的想法，老百姓赞成，我们才会颁发临时许可证。”

　　“‘上海人’究竟是本土人还是在这个城市谋生的人？如果上海真的是一座国际化大城市，你会搞不清楚谁是真正的上海人。”尽管有人将市容环卫局“区别对待”的思路与“上海人的排外传统”联系在一起，但是相对于过去那种以“创建无摊城市”为目标的陈旧思路，上海此举仍然赢得了媒体对于“善政”的欢呼与喝彩。

　　然而掌声尚未平息，上海原定于近期公布的《城市设摊导则》(下文简称《导则》)却显露出推迟的迹象。在日前回复政协委员的提案时，该市市容环卫局对于《导则》出台日期的表述，已经从“‘五一’之前”悄然变为“力争年内”。

　　事实上，自从新闻发布会之后，负责起草工作的市容环卫局，再未公开任何有关《导则》的具体细节。有关人员答复本报记者说：《导则》尚在拟订修改当中，最后要报市政府审批后才能对外公布。

　　可见作为首个向小商贩释放“开禁”信号的一线城市，上海对于这项民生政策的第一步究竟应该如何迈出，仍然抱有极其慎重的态度。

　　小贩和城管，水火难容？

　　2006年成为城管被媒体频繁聚焦的一年。崔英杰案发后不久，浦东城管开始装备四大件——钢铁头盔、防刺背心、防割手套和反光背心。城管队员俨然全副武装的防暴警察，小贩和城管的对立似乎已经到了水火不容的地步

　　像崔英杰这样的街头商贩的生存权和城市整洁光鲜的形象究竟孰轻孰重，对于社会各阶层来说已经是一个不需要争论的话题。

　　在今年2月25日举行的新闻发布会上，上海市市容环卫局环卫处处长孙芝兴告诉媒体：“上海无证摊贩可能在5万以上，光靠堵是行不通的”，“而且有些摊点确实便利了居民生活”。

　　这也不是政府官员第一次对城市小商小贩情况表示理解。建设部副部长仇保兴曾经在2006年9月表示，小商贩应该是城市多样性的一部分，“我们的城市应该宽容，应该让他们有合理的分布，给予更多的引导。”

　　上海财经大学副教授曾纪茂曾经对上财和复旦周边摊贩进行过调查。在接受调查的120人当中，外来人口占到95％的绝对多数。“在外地摊贩当中，有60％的人放弃自己在农村的根基，举家搬迁到上海”，曾纪茂分析说，“这说明要想把他们赶走是基本不可能的”。

　　一味的驱赶不仅无法达到禁绝小摊贩的目的，还引发了诸多引人深思的冲突。2004年7月20日傍晚，来自湖北的无牌摊贩李月明遭到城管队员围追堵截。逃跑过程中，李被广州市天河区员村街“编外城管”队员刺伤颈动脉，未及送到医院就因“失血性休克”死亡。

　　在北京的崔英杰还在等待判决的时候，成都女菜贩肖桂秋刑满释放。去年5月30日，这位乡村农妇被城管执法激怒后，提起一桶混杂尿液的污水泼向城管队员。事后成都两级法院以妨害公务罪判处其有期徒刑8个月。

　　因为这些事件，2006年成为城管被媒体频繁聚焦的一年。崔英杰案发后不久，上海本地有媒体报道说，浦东城管开始装备四大件——钢铁头盔、防刺背心、防割手套和反光背心。穿戴上这身行头的城管队员，俨然一位全副武装的防暴警察，小贩和城管的对立似乎已经到了水火不容的地步。

　　网上有人质疑说，“不知城管队员是想和谁开战？”另有小贩告诉记者，“一锅热油，背心头盔也能挡住？”

　　北京大学教授周其仁在《从街市上的小生意谈起》这篇文章中说：城市中明明还有容纳无损他人的小生意的极大空间，城市管理者偏要加以禁止和限制，“永远搞不懂，城管部门为什么要如此下决心与摊贩为敌？”

　　浦东“重装城管”引来了更多批评的声音。复旦大学社会学系教授于海对媒体表示，全副武装的执法模样和维护城市美容的执法目的，显得格格不入。

　　对于城管制度的争议，从这个机构设置之初开始，就没有停止过。“城管大队”几乎是和上个世纪80年代末兴起的各种“创建”活动同时出现的。受到这些“创建”活动自身规律的影响，城管的行为常常被批评为“形式主义”。

　　直到1996年《行政处罚法》颁布实施后，城管执法才有了相对明确的法律依据。根据其中有关条文，除限制人身自由的行政处罚由公安机关行使外，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。

　　但体制上的障碍并未因此而消除。目前各地城管仍然属于行政执法类事业单位，所有的权力都来自于其他行政机关的授权或委托，城管执法又常常陷入尴尬的境地。在全国绝大多数地方，城管队员进行“综合执法”时，都会出现工商、卫生以及公安人员的身影，似乎后者才是公权力的真正代表。

　　随着近年来城管执法范围的急速膨胀，社会上厘清城管权力边界的呼声不绝于耳，执法者与执法对象的矛盾与冲突也屡屡发生。根据上海公布的数据：截至2005年，上海市4000名城管队员，人均受到不法侵害1.5次。

　　“看起来不只是小贩害怕城管，城管也害怕小贩”，有学者评论说，“这足以让人反思目前的城市化是否健康”。

　　现在2006年已经过去。上海将制定《城市设摊导则》作为2007年便民利民措施之一，这表明城市管理者在新的一年里，管理思路已经发生了重要的转变。

　　“小摊贩新政”且慢鼓掌

　　一轮赞许的热潮后，来自上海的声音却突然沉寂下来。上海城管系统一位不愿透露姓名的工作人员表示，“从字面仔细推敲的话”，“上海的马路仍然没有开禁，或者说，《导则》的出台至多是一个‘禁改限’的体现”

　　上海国际大都市的身份，为这项正在制定中的“小摊贩新政”，赋予了非同一般的意义。考虑到大城市特有的辐射和带动作用，各地媒体纷纷追问本地城市的管理者，“什么时候能够推出类似的改革？”

　　而由于上海市容环卫局召开新闻发布会正值各级“两会”召开前后，上海的做法能否予以仿效，也成为全国各地代表委员热议的话题。来自浙江的全国人大代表许爱娥提出了“建议地方政府允许小贩在道路边合理摆摊经营”的议案。她认为，我国的社会保障体系尚不完善，如果只是片面追求市容市貌的整洁，等于堵死了外来摊贩的活路。全国政协委员厉以宁也发表评论说，城市里适当允许发展路边摊，不失为一种解决就业问题的办法。

　　每天夜里10点以后出动，将锅碗瓢盆推上闸北区柳营路的一对安徽夫妇告诉记者：经营夜排档的收入和两口子过去打工的收入基本持平，但是“这一行每天都有进账，更不用担心老板拖欠工资”，另外“由于工作自由，还有时间照顾孩子”。

　　媒体的追问很快得到了正面回应。若干地方政府均表示，辖区内已经或者正在酝酿出台类似的举措。南京市借鉴交管部门的做法，对流动摊贩建立“违章档案”，进行“十二分制”考核，遵守规定的摊贩可以照常营业。重庆市在主城9区和高新区、经开区规划出443个摊区，设置摊点11169个，旨在解决1.5万人的就业问题。诸多媒体报道给人的感觉是：惊醒后的地方政府，似乎都在迅速行动起来。

　　经过这一轮赞许的热潮后，来自上海的声音却突然沉寂下来。上海市委党报《解放日报》上月28日发表文章说，“原计划‘五一’前推出的《城市设摊导则》可能推迟”。文章还解释说，城市设摊开禁绝不是有关部门制定一部法规发个文件那么简单，它是一个系统工程，涉及面广，更需理性思考许多细节，因此“《城市设摊导则》的缓行未必不是一件好事”。

　　记者分别在上海市杨浦区和长宁区区政府网站上看到一份有关区内乱设摊整治工作的实施方案。和《导则》一样，这两份实施方案都把城市道路分为三个类型：

　　严禁区域——禁止任何形式的乱设摊行为。

　　严控区域——禁止设置临时摊贩集中点。但对居民日常生活需要的小型修理摊酌情疏导，规定设置位置，但不得占用道路或人行道。

　　控制区域——设置临时性集中疏导点，以入室入场为主，引导摊贩入点经营，一般不得占用道路或人行道。

　　事实上，无论是《导则》，还是各区政府的实施方案，其依据都是上海市政府办公厅发出的《关于本市中心城区综合整治乱设摊工作实施方案(2006年－2008年)》。因此可以从各区实施方案中窥出《导则》的大致思路。

　　“从字面仔细推敲的话，《导则》所说的‘设摊’和此前新闻媒体谈论的‘摆摊’其实已经不是一个概念。”上海城管系统一位不愿透露姓名的工作人员说。

　　按照他的理解，“严控区域”内定点设立的路边摊，仅向修车、修鞋这样的摊贩开放，这类从事“小型修理”的只是上海5万多小摊贩当中的极少数。而“控制区域”内所谓的“疏导点”，其实已经是一个简陋的集贸市场。

　　“上海的马路仍然没有开禁，或者说，《导则》的出台至多是一个‘禁改限’的体现。”这位工作人员这样告诉记者。

　　城市管理的复杂性

　　对《导则》的热烈追捧，可能只是一次媒体的过激反应。上海财经大学博士马祖琦认为，制定《城市设摊导则》，说明上海已经开始正视城市管理的阶段性和复杂性

　　如果上述分析成立的话，上海迈出的这一步远远没有此前媒体所设想的那样迅猛。对于《导则》的热烈追捧，其实只是一次媒体的过激反应。“反应过激也不难理解”，上海当地一位媒体从业人员认为，“这说明城管形象亟需改善，已经成为主流的民意”，因此“城管系统迎合民意的举动，哪怕只是一点点，都会制造出新闻兴奋点”。

　　在《导则》引发舆论旋风之前，城管制度在媒体上的每一次登场——即使是作为受害者——几乎都避免不了遭遇非议的尴尬局面。

　　成都肖桂秋案经媒体曝光后，有人将民间调查获取的现场照片和分析文章贴到网上，“网络审判”得出了“城管滥用公权选择执法”的结论。

　　崔英杰案件经媒体报道后，更多的舆论对行凶者抱以同情的态度。崔的辩护人、北京律师夏霖利用这种同情，在法庭上慷慨陈词：“当一个人赖以谋生的饭碗被打碎，被逼上走投无路的绝境，将心比心，你们会不会比我的当事人更加冷静和忍耐？”

　　而就在有关《导则》的热议快要退潮时，两条新闻报道又把城管摆上了风口浪尖。甘肃有媒体报道说：兰州七里河的商贩只要按月给城管缴纳50元的“管理费”，就可以随意占道经营，城管开具的罚款单就是小贩们的营业执照。而南京则有电视台对三名身着城管制服、自称是雨花区行政执法队员的人进行了曝光：他们向小商小贩索要财物，借着酒劲耍横触犯了众怒。在这两则新闻中，城管队员手中的权力，已经成为用来寻租的工具。

　　上海财经大学博士马祖琦认为，制定《城市设摊导则》，说明上海已经开始正视城市管理的阶段性和复杂性。他在去年11月上财举办的“城市治理与小商贩管理”论坛上提出：如果过分追求城市的外在秩序，而置其他社会矛盾于不顾，特别是忽视了低收入阶层的生存权，这种秩序往往难以持久。

　　马祖琦尤为赞成《导则》中有关“群治机制”的设计。这一机制规定，申请临时设摊应当征求当地居民意见，由居民决定哪些人能经营疏导点摊位、经营的具体地点以及经营的时间限制。“充分考虑居民的意见，不仅有利于新秩序的稳定，也有利于重塑城管的形象。”马祖琦说。

　　曾纪茂则在同一个论坛上提出建议：无牌无证的小吃摊点也应该纳入《导则》的管理范围。在他对学校周边进行调查的时候，曾经有摊主告诉他，自己有能力、也有意愿改进卫生条件、提高原料质量。摊主们担心的是，投入上去之后，“一旦遭遇收缴，损失就大了”。

　　不过也有人对《导则》及其提出了不同意见。北京市政府法制办主任周继东曾经评论说，群治当中隐藏着复杂的操作问题，“如果没有具体的操作办法，简单表态解决不了问题”。广州市长张广宁则表示，无证摊贩不仅影响交通，而且对正规经营者的合法利益构成冲击，不能宽容。

　　贩夫走卒，宁有“乐”乎？

　　“大中小商贩多元共生，组成一个城市商业的合理结构”。在北宋长卷《清明上河图》中，贩夫走卒，引车卖浆，彼时的商业繁荣不仅与城市“脏乱差”无关，反而成为人们津津乐道的文化图景

　　虽然目前《导则》还在制定当中，但是人们已经能从这座城市的局部地区看到未来的影子。

　　4月7日是星期六，刚刚历经寒潮的上海开始回暖。“本地人”曹阿姨在靖宇菜市场外的人行道上经营的内衣生意，比前两天有所好转。三名市容协管队员在周边巡逻，偶尔和她友善地打个招呼。在这条不足两米宽的人行道上，只有户籍属于控江街道的本地商贩才被默许占道经营。“这些人没有工作，街道允许他们沿街摆卖，也是为了解决困难群体的吃饭问题。”协管队员解释说。

　　两天后，新的一周开始，“我们会自觉地搬到马路对面去”，曹阿姨介绍说，“那边人少车少，街道划为二级马路”。控江街道综合时间、地点以及人口状况的弹性管理方式，也被上海众多社区、街道采纳。从某种意义上说，《导则》的核心内容，其实是对既成事实的认可。

　　然而让曹阿姨担心的是，现在她摆摊设点的位置是最符合市场规律、也最能产生效益的地方，“将来集中进入疏导点后，生意会不会受到影响？”她所能设想到的最理想的情况是：街道给大家配发统一的三轮车，挂上“便民服务队”的旗帜，哪里符合规定又利于经营就流动到哪里。

　　而曹阿姨周围的外来商贩则不无忧虑地告诉记者，将来摆摊设点都由本地居民决定，“万一他们协商好排挤外地人怎么办？”

　　关注《导则》的除了曹阿姨这样的城市低收入者外，还有庄晓明这样的大学毕业生。这个“80后”出生的年轻人，得意地向记者展示自己的地摊货，从烟盒、衣服到手表。

　　大学毕业后，庄晓明加入了一个叫做“上海地摊创业联盟”的QQ群。他和朋友们在上海繁华的吴江路售卖小百货，相信“创业可以从地摊开始，但只是开始”，而且也把摆地摊视为大学生“灵活就业”的新方式。庄说自己最关心疏导点内每个人划多大的地方，小贩之间出现争议谁来调解，“入场最好不要收费，附近一定要有可以免费使用的厕所”。庄晓明同时还盘算着在七铺路服装市场跟人合租一个门面，到时候“不用再靠天吃饭”。

　　“从‘行商’到‘坐贾’，这是资本积累到一定程度后自然发生的转化”，同济大学教授石忆邵说，“大中小商贩多元共生，组成一个城市商业的合理结构”。和上海财经大学的曾纪茂一样，邵也向记者提到了《清明上河图》。在这幅绘制于北宋徽宗年间的长卷上，贩夫走卒，引车卖浆，彼时的商业繁荣不仅与城市“脏乱差”无关，反而成为人们津津乐道的文化图景。

　　在浦东三林世博家园社区附近谋生的苏北小贩赖师傅，目前还没有承租店面的经济实力。两年前，他跟随世博动迁户来到这里，继续经营他的水果生意。赖师傅希望能够在上海呆到2010年世博会举办的时候，最好还能把水果卖给观光旅游的外国人。

　　在和当地居民的交往中，赖师傅得知了世博会的主题——“更好的城市，让生活更美好”。事实上，上海在海外进行有关世博会的推介活动时，还常常引用亚里士多德的名言：“人们来到城市是为了生活，人们居住在城市是为了生活得更好。”

　　采写／摄影：本报特派记者　贺信

　　深度邮箱：shenduduzhe＠126.com

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　　上海吴江路上小吃摊和百货摊占道经营的景象将成为历史，静安区从本月9日开始对这里进行集中整治。根据当地媒体的报道，对于街道管辖范围内生活贫困的摊主，静安区将给予社会资助及异地安置，而对外来人口仍然以“驱散”为主要手段。

　　在上海七浦路服装批发市场售卖烤肠的小贩，警惕地注视着周边的动静。一旦有人高呼“黑猫来了”，小贩们便一哄而散，推车因此成为必备的谋生工具。修鞋修车这样的摊点，将获得更多的宽容。上海的市容管理部门认为，这些摊点的存在确实便利了居民生活。