城乡一体化进程中的农民健康保障体系

　　四川新闻网--成都晚报讯 ：

　　成都传媒集团深度报道组

　　随着城乡一体化战略的整体推进，成都逐步打破了长期存在的城乡卫生二元体制结构，初步建立起服务价格低、全面覆盖的基本医疗卫生体系。

成都城乡居民，尤其是农民的“看病难、看病贵”问题得到有效缓解。

　　一、城乡统筹根治卫生二元体制

　　二元分割：农村卫生“重症”的病根

　　“救护车一响，一头猪白养；住上一次院，一年活白干。”2005年3月3日，新华社电讯引用了这样一段民间顺口溜总结中国广大农村地区农民“看病难、看病贵”问题。在成都推进城乡一体化之前，农村卫生状况跟其他地方类似，农村人口生病住院却缺乏基本的保障。

　　根据2003年成都市卫生局的调查，主要有四大“重症”：

　　“重症”之一：城乡卫生资源配置不合理。城乡卫生服务功能错位、供给失衡。2002年，全成都市的卫生资源城市约占80%，而农村仅占20%。全市乡镇卫生院设备总值7495万元，仅为成都市第三人民医院设备的三分之一。财政对农村卫生的投入仅占卫生总投入的26.04%；农村居民人均卫生事业费仅为城市居民的1/15。

　　“重症”之二：城乡卫生管理体制不顺。市域内缺乏对卫生资源进行统一管理的规划协调机构，多头审批，机构重叠，卫生资源利用率不高。乡镇卫生院普遍运行状况不佳。

　　“重症”之三：农村卫生人才奇缺。全市乡镇卫生院卫技人员8664人，初级职称和无职称7594人，占87.13%；而在5118名乡村医生中，多数未经过系统、正规培训，大多是初中生、高中生以及无学历者。

　　“重症”之四：农村医疗秩序混乱。个体行医、巫医、游医混杂；药品质量难以保证，过期、失效药品在一些医疗机构时有发生。假药劣药横行。

　　以上种种，其共同的病根在于卫生的城乡二元体制。不公平的卫生二元体制长期存在导致了广大农民群众受到的不公平医疗待遇，形成事实上的“城乡生命价格剪刀差”。

　　接轨城市：城乡统筹铲除“病根”

　　2004年2月6日，成都市出台《关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》提出，“推进城乡社会事业发展一体化”。“加强农村卫生事业建设”被纳入成都城乡一体化总体战略，全面推进。

　　发展思路很快确定：以工哺农，以城带乡，把基本医疗服务体系和公共卫生服务体系从城市延伸到农村。同时，完善公共卫生与基本医疗服务体系及医疗救助体系，使农村卫生逐步与城市卫生接轨。

　　从2003年开始，市、县两级标准化建设办公室、新农合管理委员会等机构全面建立，农村卫生工作得到了空前加强。2004年初，成都市卫生局新设置了农村卫生管理处。市卫生局办公室主任赵新蓉说：“这在以前是没有的，此前农村卫生管理工作是基妇处工作人员的部分职责。”

　　财政投入也向农村卫生倾斜。仅2004～2005年，包括中央(国债)、省财力转移支付项目、市财力投入在内，成都市对农村卫生基础设施建设投入超过2.8亿元。2006年起，成都市又投入超过2亿元用于农村乡(镇)卫生院标准化建设。

　　二、均衡资源提高农村卫生服务能力

　　乡镇卫生院管理体制全面改革

　　城乡卫生均衡发展，体制改革起着先导和决定性的作用。根据规划，《成都市优化调整乡(镇)卫生资源的指导意见》很快出台。

　　按照“科学规划、建好体系、医防并重、稳步推进”的总体思路，成都将全市所有建制乡镇卫生院全部划归县级人民政府管理，及时启动了乡镇卫生院管理体制改革。在县级医院中选派优秀专业技术人才到乡镇卫生院担任院长；建立起有激励有约束有竞争的人事分配制度；此外，以“三分开一委派”(管办分开、医药分开、收支分开、会计委派)为主线，对建制乡镇卫生院进行规范化建设。此番改革突出了乡镇卫生院的“公立”特性，主要由政府出资，避免卫生院“以药养医、以医养防”的过分逐利行为。

　　成都市对于非建制镇乡镇卫生院也进行了改革。目前，全市99所非建制镇卫生院已经明确改革方向，其中采取撤、并的共66家，还有股份制的、产权转让的30家，3家转型为社区卫生服务中心。

　　“通过改革，城乡卫生资源配置趋于合理，充实了农村卫生队伍。”青白江区卫生局局长夏丽认为。以太平中心卫生院为例，成功拍得这家非建制乡(镇)卫生院的投资人，高薪聘请了6名副主任医师，还投入125万元，用于病房装修，更新设备，使附近四个乡(镇)的近10万居民获得了更好的医疗卫生服务。乡镇卫生院改革为下一步深化监督管理体制改革奠定了基础，还为城乡统筹发展中医药产业等创造了良好环境。

　　“标准化”再造乡镇卫生院

　　两年前还是一个杂草丛生、凋敝破败的危旧平房大院的温江区寿安镇中心卫生院，摇身一变为新建的三层楼房的川西民居风貌的新卫生院。里面的病房是一房两床，整洁的被单，墙上挂着电视，这些标准间式的病房部分还带卫生间。新卫生院不仅面貌焕然一新，服务能力也全面改良。全新的救护车等被称为“七大件”的基础设备全部到位。现在，卫生院能做阑尾切除术、子宫肌瘤切除术、卵巢囊肿切除术等常规手术，能诊断农村常见的肺心病等。

　　预计到2007年上半年，成都市224个乡镇公立卫生院都要达到类似的标准。

　　早在2005年8月，成都市就启动了14个郊区(市)县224所乡镇公立卫生院实施“标准化”建设，统一规划、统一标准、统一风貌、统一标识、统一设备配置。截至2006年12月25日，全市已开工的185个公立卫生院中已全面完工77个，主体完工105个。

　　一些细节充分考虑以人为本。发放到各卫生院的救护车车身瘦长，适合跑乡村小道，车上基本救治设备齐全。

　　2006年10月，来川考察的原中共中央政治局常委宋平同志走进成都郫县友爱乡卫生院，细看之后他连连点头：“条件很好，能够给农民提供良好的医疗条件。”看着绽放在村民脸上的笑容，宋平同志也高兴地笑了。

　　“标准化”再造村卫生站

　　在乡卫生院标准化建设的同时，成都同步启动了村卫生站的“标准化”建设。每个行政村或新型农民集中居住点建设一个政府支持、多元举办，承担基本医疗和公共卫生任务的村卫生站。每个村卫生站每月还有100元的补助。

　　温江区寿安镇红专村卫生站就是成都首批建成的标准化卫生站之一。有独立的诊断室、治疗室和药房，有电脑、外科急救箱、高压消毒锅、紫外线杀菌推车、无影手术灯等12件基础医疗设施。村民一般在这里看感冒、肠道病、肺病、支气管炎等，如果需要输液，医生就建议病人到镇卫生院。由于使用感冒通、抗菌素等廉价药品，村民们在这里看个病只需花六七元。

　　乡镇卫生院改造后能让农民“大病不出乡”，而村卫生站的标准化建设则使“小病不出村”成为现实。2006年，成都市计划完成同样标准的村卫生站建设项目350个。

　　成都同步建设了城乡一体的卫生信息网络建设，实现了网上在线传输数据信息，实行了网上审核报账和适时在线监督、管理。2006年开始延伸到村卫生站。

　　以城促乡提高农村卫生服务能力

　　医疗机构硬件设施可以通过加强投入短时间改善，但医生的水平却无法通过短时间的“换血”来完成，如何迅速提高县、乡、村卫生技术人员的素质和水平？成都市采取了以城市支援农村的务实做法进行“造血”。

　　培训、城乡医疗机构结对子、医生晋职必须支农等一系列举措相继出台并实施。城市支援农村，从制度上解决了农村卫生提高水平的燃眉之急。

　　仅2006年，成都市举办了建制乡镇卫生院院长、卫生技术骨干、新型农村合作医疗管理人员、中专学历教育、农村卫生科技推广等农村卫生专项培训班55期，培训人数1万余人次。农村卫生人才技术队伍建设力度之大，居历史之最。

　　成都市第七人民医院刘璟瑜曾到双流黄龙溪镇卫生院支援半年，于是双流县黄龙溪镇卫生院的医生小郑等人就有了一个长期的“老师”，遇到困难立即咨询。刘璟瑜在镇卫生院多次参加危重病人的抢救，使医院的抢救成功率较以前有了较大提高，并经常为当地医务人员进行医疗知识讲座和培训。

　　成都市卫生局局长周光荣说：“他们成为了城乡医疗资源良性互动的纽带——这种互动关系长期持续，有效推动农村卫生提高水平。”

　　三、制度创新构建农民健康保障体系

　　“两网”杜绝假药劣药高价药

　　“以前我们农村假药好凶哦！”金堂县石板村卫生站吴世高说，他就遭遇过三次假青霉素胶囊事件：第一次病人反映说药吃了效果不大，打开胶囊一看，里面只装了少量药粉；第二次根本没有效果，打开一看里面装的是滑石粉；第三次病人说这药吃进去啥样拉出来还啥样，结果发现这回胶囊全是塑料空壳！“现在有‘两网’送药，再也没有看到过假药。”

　　从医几十年的青白江区大弯街道大夫村卫生站傅崇湘现在也不怕假药了。“以前我一般都是自己到成都一些药材市场去进药，来往路费、饭钱不说，还得误一天的工。现在成都搞两网配送了，一个电话，药就送来了，资格得很，绝对没有歪的。”

　　吴世高和傅崇湘所说的“两网”就是成都市建立的农村药品监督供应网络和药品价格统一控制网络。历时4年多，经历了试点探索、全面推广的阶段后农村“两网”已经比较完善。曾受到国务院副总理吴仪在公开大会上表扬。

　　2001年11月，成都市下大力气铲除了为害长达10年的假劣药集散地——五块石非法药材市场。而要根本杜绝假药流向农村的市场空间，在农村建立起政府全程监管的药品流通配送网络十分重要。成都城乡一体化的推行巩固和完善了“两网”的建设。2002年春，成都市药品监督管理局(现为食品与药品监督管理局)选择在彭州试点建设“两网”，采取扶持一家大型企业在乡镇农村布点开店的方式建设药品供应渠道。但由于开店成本高，销售没有规模，企业后来自动退出。“就农说农”走不通。后来进行城乡统筹，以行政区为单位，利用县、乡、村三级卫生网络做活药品集中配送，充分运用政府行政调控手段和市场竞争机制，将行政区域内乡镇卫生院和村卫生站的城乡用药需求整合起来。通过招标，选择一家药品流通企业进行统一配送，价格严格控制，药品价格降低了20%左右。2003年，试点成功，2004年，“两网”全市推广。

　　目前，成都市中心城区以外的14个区(市)县均建立起了规范化的药品供应网络和群防群治的监管网络，缩小了城乡医药服务差别，维护了农民群众的用药安全，曾经难以遏制的假药、劣药、高价药基本杜绝，为农民健康拉起了一张用药安全保护网。

　　“新农合”构建农民健康保障

　　“交了10元参加新农合，两次住院补助就领了7000多元，太划得着了!”2006年2月9日，郫县郫筒镇伏龙村1社的周道君从郫县新型农村合作医疗管理办公室工作人员手里接过3751.98元补偿时，突如其来的幸福让他有点不知所措。

　　2005周道君因病毒性肝炎住院，出院不久，县新农合管理办公室就通知他去领了报销补助3672.7元。成都新农合有二次补偿的规定，因此周道君就“又领了一次”。

　　在推进城乡一体化过程中，成都提高新农合水平构建起农民的健康保障。2003年，在中央财政补助支持下，成都都江堰首批列入全国试点。从2004年起，在大多数区(市)县还未纳入中央财政补助的情况下，成都主动自发在全市推行新型农村合作医疗制度。农民自筹资金每人每年只需10元就进入大病统筹防护网，还可享受门诊报销，市、县两级财政补助每人每年不低于20元，农民可按规定报销约4000元～5000元。除金牛区、高新区(区域内的农民已全部纳入城镇社保)外，其余18个区(市)县全部启动新型农村合作医疗。

　　2006年，公共财政对新农合的补贴从年人均20元提高到40元。到2006年9月30日，全市新农合覆盖农业人口为586.17万人，实际参合人数为543.18万人，参合率达到92.67%。报销比例和封顶线不断提高，同时还增加了住院分娩定额补偿。全市共有399.06万人次享受了医药费用报销。“报账”的最低门槛费由2004年的80元-200元降到了2006年的50元，封顶线则提高到了2万元；通过二次补偿，在县及县级以下医疗机构就医，农民的实际报销比例已达到了45%以上，报销比例最高可达80%。农民就医经济负担大大减轻。2005年9月，在全国新型农村合作医疗试点工作会上，成都市作了大会经验交流发言，受到了国务院领导同志的充分肯定。

　　此外，成都还对农村五保户、贫困农民家庭参加当地新型农村合作医疗进行全额资助，对因患大病，经新型农村合作医疗补助后，剩余费用仍较高的，再给予适当救助。

　　2004年开始，各区(市)县还对参合农民全面进行了常规健康体检，目前全市农民都建立了健康档案。

　　全市新农合制度实施后，全市参合农民次均住院费用明显降低，次均住院费用低于全国和全省平均水平，参合农民住院医药费用显著降低，农村“看病贵”问题得到缓解。

　　2006年，全市农民享受住院报销人员比例达参合人数的4.9%以上，高于全国农村平均住院率，表明成都市农民因病应住院而未住院现象显著减少。2006年1至9月，全市享受住院医疗费用补偿的参合农民31.59%在县级医院机构就医，60.93%在乡镇卫生院就医，新农合促进了“小病不出村，大病不出乡，疑难病不出县”农村就医新格局的形成。

　　少儿互助金 娃娃看病待遇城乡一致

　　10岁的仝南家住高新区桂溪街道，2005年不幸患了红斑狼疮、狼疮性肾炎，幸运的是他有了一份新的健康保障。因为在学校交纳了40元互助金，通过结算报销，互助金为仝南支付了10967元的费用。

　　从2005年开始，成都新建了一张覆盖全市城乡儿童的健康保障网——少儿住院互助金，城市娃娃和农村娃娃生病住院报销待遇完全一致。成都不仅是全国第三个建立少儿住院互助金的城市，而且是全国惟一由政府组织建立少儿住院互助金的城市。

　　截至2006年11月，135万多名儿童参加了少儿互助金，参加率达到了87.75%。而从2006年9月1日起，参加少儿住院互助金的孩子的医药费报销比例由50%上调到60%。

　　接轨城镇 农家卫生环境大变样

　　按照城乡一体的总体部署，成都市创新制度设计，在农村试点实施垃圾袋装化，同时大规模实施农村改水改厕工程，改善了农村卫生环境。温家宝总理在2005年政府工作报告中指出：“我们的奋斗目标是，让人民群众喝上干净的水、呼吸清新的空气，有更好的工作和生活环境。”

　　成都推进的城乡一体化，把城市管理的理念和方式延伸到农村，农村垃圾的“命运”也被彻底改变了，享受到与城市垃圾相同的“待遇”。此举全国罕见。

　　2006年，成都市开展农村生活垃圾集中收运处置工作，先在优先发展重点镇、重点旅游镇等46个乡(镇)实施。建立了“户集、村收、镇运、区(市)县处置”的四级管理体制。村上组建专业的保洁队伍，建立村级垃圾收集桶点(垃圾中转站)；乡镇负责垃圾桶点、垃圾收运三轮车等环卫设施的购置建设和维护管理；负责将垃圾桶点的垃圾清运至垃圾处置场；区(市)县实施规划、建设和管理，负责本级财政性资金的预算安排和执行，并对已建成的生活垃圾无害化焚烧处置场实施扩容。

　　在团结镇平安村已经生活50多年的戴婆婆说，年前村上就组织大家清理自家周围的垃圾，“自从嫁到村上，门前的这条渠就又脏又臭，到了夏天家里到处是苍蝇、蚊子。现在，你看，可干净了。”指着家门口的这条灌溉渠，戴婆婆说，从来没有想到水能这么清澈。

　　结语

　　2006年10月11日《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出：“加强医疗卫生服务，提高人民健康水平。坚持公共医疗卫生的公益性质，深化医疗卫生体制改革，强化政府责任，严格监督管理，建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务。”

　　对于社会公众而言，其生活质量由两部分构成：一是个人收入，决定着其购买力及商品性物质和劳务的享受程度；二是政府提供的公共服务，决定着其基础能力和抗灾害抗风险的能力。中国城乡居民生活质量差异主要表现在这两个方面的差异：居民收入水平的差异和享受公共服务的差异。更为关键的是，卫生资源的严重不均衡对农村居民而言是一种健康不公平。成都城乡一体化推进以来针对农民的直接实惠明显增多，医疗卫生则是其中的重要部分。成都城乡一体化的实践促进了卫生服务的公平、卫生筹资的公平,以及在资源拥有量和可及性上的公平。

　　正是成都城乡一体化在医疗卫生、教育、交通等多方面的城乡统筹推进，成都城乡居民的生活质量不断提高，尤其农村居民的生活质量与城市居民的差距大幅度缩小，为提高全体国民素质，从根本上构建和谐社会奠定了基础。(执笔人：成都商报记者张元龙)