朱某上诉公安交通行政处罚案

　　准确认定法律位阶正确适用法律原则本报通讯员 王翁阳 本报记者 储皖中

　　2005年1月5日18时10分，朱某驾驶“夏利”牌小型客车，在昆明市人民东路新迎路口因违法驶入公交专用车道被被告交警一大队值勤民警当场查获，民警口头告知朱某的行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第三十七条之规定，并依据该法第九十条之规定，拟作出对其处罚100元罚款的行政处罚，朱某无申辩意见。

交警一大队值勤民警当场制作《昆明市公安局交通警察支队公安交通管理简易程序处罚决定书》(以下简称《处罚决定书》)交朱某签名，并告知朱某权利义务及交纳罚款的相关规定后，当场将处罚决定书送达朱某。民警制作的《处罚决定书》载明内容包括朱某的违法事实、行政处罚的依据、处罚的内容、时间、地点、处罚机关名称、执法民警的盖章及原告朱某的签字。

　　原告朱某提起诉讼称：被告以原告违反《道路交通安全法》第90条为由，适用简易程序当场对朱某作出的行政处罚决定程序违法，且适用法律错误，该《处罚决定书》无效，侵害了朱某的合法权益，请求人民法院撤销被告对其作出的《处罚决定书》。

　　官渡区人民法院经一审审理认为：原告朱某的行为属道路交通违法行为，被告作出具体行政行为适用《道路交通安全法》符合法律规定，适用法律正确。被告适用简易程序作出的《处罚决定书》，对原告朱某处以罚款的行政处罚具体行政行为适用程序合法，依法应当予以维持。原告朱某主张撤销被告作出的《处罚决定书》无事实及法律依据，不予支持。官渡区法院遂作出一审判决，维持被告作出的《处罚决定书》。

　　一审宣判后，朱某不服，上诉至云南省昆明市中级人民法院称：一审判决对适用法律的审查认定错误，认为《行政处罚法》是上位法，《道路交通安全法》是下位法，交警一大队对其作出的行政处罚只能适用《行政处罚法》，而不是《道路交通安全法》。而按《行政处罚法》的规定，对公民处以50元以下罚款的，才可适用简易程序。交警一大队对其处以的罚款金额为100元，适用简易程序构成违法，请求撤销一审判决，改判支持其诉讼请求。

　　针对上诉人所诉称的法律冲突问题，云南省昆明市中级人民法院经二审审理认为，在我国的立法体系中，全国人大与全国人大常委会都是法律的制定主体，均为行使最高立法权的国家立法机构，全国人大常委会是全国人大的常设机关，在全国人大闭会期间，其可行使国家最高立法权，两个国家最高立法机构所制定的法律不应存在位阶上的“层级冲突”，即不会产生“上位法”与“下位法”之间冲突的问题，故上诉人朱某在该案中认为全国人大制定的《行政处罚法》系“上位法”，全国人大常委会制定的《道路交通安全法》系“下位法”的上诉理由不成立。其次，全国人大制定的《行政处罚法》是对所有行政处罚作较原则的规范性规定，属于普通法规范；而由全国人大常委会制定的《道路交通安全法》则是对道路交通安全管理的有关事项作具体规定，属特别法规范，按照我国《立法法》第八十三条的规定，“特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。”故本案应当适用特别规定。被上诉人所作行政处罚的证据确凿，事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，一审人民法院对该行政处罚决定予以维持无误，一审判决依法应予维持。上诉人的上诉主张缺乏充足的法律依据，其上诉请求依法不应支持。据此，昆明中院依法作出终审判决：驳回上诉，维持原判。

　　评析

　　本案是一起因原告不服被告的交通行政处罚决定，涉及法律适用问题的典型案例。该案审理的亮点在于：针对原告因违章驶入公交专用车道，被被告值勤交警依据《道路交通安全法》当场进行处罚，而原告认为应当适用《行政处罚法》的争议焦点，合议庭根据立法法的规定，及从而以“特别法优于普通法”的适用原则认定公安机关所作出的行政处罚决定书符合法定程序，体现出较高的审判技巧和法律适用能力。该案对于宣传和说服当事人正确认识、理解法律适用的规则，向社会展示人民法院司法审查水平具有较好的示范作用。

　　该案中涉及到一个大家容易忽视的立法问题，即“全国人大”与“全国人大常委会”的立法权限孰高孰低的问题。

　　根据我国宪法的规定，“全国人大”和“全国人大常委会”行使的是国家最高立法权，在我国的立法体系中均享有最高的立法权限。《立法法》第七条第二款中也明确规定：“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，而全国人大常委会作为全国人大的常设机构，在全国人大闭会期间，可以行使全国人大的立法权限，但受一定的限制，《立法法》第七条第三款还规定：“全国人民代表大会常务委员会制定修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。”这里可看出，全国人大的立法权限是制定和修改“基本法律”，全国人大常委会则制定和修改“其他法律”。

　　那么，是否意味着全国人大制定和修改的“基本法律”就系“上位法”，而全国人大常委会制定和修改的“其他法律”则属“下位法”？很显然，本案中的上诉人正是以这样的思路来加以判断和认识的。基于这样的认识和主张，若二者规定的内容不一致时，当然应以“上位法”优于“下位法”的法律适用原则来予以解决，即全国人大制定的《行政处罚法》属“上位法”，全国人大常委会制定的《道路交通安全法》属“下位法”，按“上位法”优于“下位法”的法律适用原则，本案应适用《行政处罚法》，而不是《道路交通安全法》。因此，解决这一问题，关键在于正确把握相关法律的层级效力，以避免适用法律方面的错误。总之，全国人大与全国人大常委会应系同一立法主体，但由于分别制定和修改的法律都很多，二者在立法权限上又各有不同，实践中就容易误解为系两个不同位阶的立法主体，导致法律适用上的错误判断及选择，这是在行政审判实务中应加以重视和注意的问题。