城乡一体化进程中的“治贫”之道

　　四川新闻网--成都晚报讯 ：

　　成都传媒集团深度报道课题组

　　2003年，随着城乡一体化的推进，成都开始了为农村困难群众提供与城市基本同等社会救助，探索农村扶贫开发新办法的具体实践，成都的农村扶贫救助事业在推进城乡一体化、建设社会主义新农村的过程中逐渐成熟。

　　回头细看成都城乡一体化的足迹，我们发现，以最低生活保障为核心，以帮困助学、帮困助医、帮困建房三大救助为配套，其他专项救助、临时性救助和社会帮扶为补充的一系列救助制度已覆盖城乡。与此同时，农业产业化经营也随农村“三大工程”走进农村贫困地区，铺开了一条脱贫致富之路。

　　打破城乡二元结构，给农村贫困人口和城市基本同等的社会救助，用开发式扶贫带领农村百姓致富，这是城乡一体化进程中的“治贫”之道。

　　一、救助，解民之困

　　一位搞了十多年民政工作的干部告诉记者：“大部分农村贫困户或者是家里有人生病，或者是丧失主要劳动力，对他们来说，以前的救助太不稳定，项目也太少。”

　　农村贫困人口得不到稳定的社会救助，这是城乡二元结构下存在的普遍现象。如何改变？成都用事实给出答案：一是打破城乡界限，建立相对完善的救助制度，建立城乡基本同等的救助内容；二是加大财政投入。

　　目前，成都已基本建立城乡一体的社会救助体系，农村贫困人口不仅能够得到最低生活保障，还能和城市贫困人口一样，得到医疗、教育、住房、就业等各项救助。

　　“政府主导”给救助两颗“定心丸”

　　推进城乡一体化前，社会救助一直“轻农村、重城市”。以低保为例，成都探索城乡低保制度的时间非常接近，分别是1997年和1996年，发展情况却大相径庭。2003年，城市低保人数达97012人，而占成都总人口比重较大的农村，低保人数仅45816人。

　　市民政局副局长王冰认为：“要建立城乡一体的社会救助体系，重点在农村，而‘没钱’和‘没组织网络保障’是两个难题。”一方面财政对农村救助投入有限，即使民政部门有心，也无力救助。另一方面，救助内容分散在不同的部门，缺乏信息互通机制，造成难以向农村同步推进，难以避免救助的重复、遗漏。

　　2005年，成都开始探索建立城乡一体的社会救助体系，首先解决的，恰是王冰眼中的“难题”，给了农村社会救助两颗“定心丸”。

　　1、资金难题“迎刃而解”

　　市民政局的一张城乡低保资金投入情况统计表显示：2002年成都投入农村低保的资金为524万元，农村低保人数为33923人，2005年，用于农村低保的资金已达2446.2万元，救助人数近14万。

　　在市民政局低保处的一排档案柜上，记者发现了一个标有“城乡低保”的小抽屉，副处长闵莉打开抽屉，找出印发于2004年的《成都市农村居民最低生活保障实施意见》。文件第三页上，明确指出市财政对五城区和高新区外的区(市)县按经济发展水平给予20%-60%的补助。文件印发当年，成都农村低保门槛从家庭年人均纯收入600元调整为1000元。

　　加大财政支持只是“冰山一隅”，王冰告诉记者：“低保人数增加，教育、医疗、住房等专项救助的投入也相应加大。”2004-2005年，成都投入“帮困建房”资金8248.9万元，是2002—2003年的2.5倍。市、县两级财政对“帮困助学”工程的投入，也从2004年秋的1928万元，增加到2005年的4805.54万元。

　　农村社会救助，没有足够的“投入”难以见效。推进城乡一体化以来，财政政策对农村的倾斜，让农村社会救助有了“底气”。

　　2、打通组织网络“经脉”

　　过去，救助内容分属不同部门管理，由于缺乏沟通，各部门往往“自扫门前雪”。“现在不同了。”闵莉告诉记者，2005年成都《关于构建城乡一体化社会救助体系的意见》出台，建立了以“城乡一体的社会救助体系联席会议制度”为依托的高端管理平台，以及以乡镇和社区为依托的低端管理平台。

　　闵莉说：“高端平台有较严密的会议规则，13个不同的部门定期参加会议，一个季度召开一次例会，明确责任，促进协作。目督办还对各项目标任务进行督查考核。”闵莉认为，联席会议起到的最明显的作用，一是统筹安排工作，二是部门协作，三是共享救助信息。

　　至于低端平台，闵莉表示：“低端平台基于乡镇和社区，农村贫困户可直接在乡镇和社区申报点申报救助，很方便。”同时，申报点负责发放各类救助资金，做到救助款物“一口上下”，避免重复或遗漏，实现救助效能最大化。

　　高、低端平台的建立横向打通了各部门间的联系，纵向理顺了救助资金发放、项目申报的走向，建立了上通下达、横向联动的组织网络。

　　“部门联动”接起城乡救助的裂缝

　　“现在的农村社会救助和以前相比到底有啥区别？”这是记者采访中问得最多的一个问题。一位民政部门的干部告诉记者：最大的差异就是农村与城市社会救助的差别越来越小，救助内容已基本一致。通过“部门联动”，成都接起了城乡救助的裂缝。

　　1、联动办“实事”，解百姓之忧

　　在城乡一体的社会救助体系中，各部门既各司其职，又整体联动，实现了城乡社会救助的有序接轨。

　　三大救助解“医、学、住之难”。市民政局工作人员告诉记者，对农村低保户而言，医疗、教育、住房是生活中最易遇到，最难解决的问题，政府通过“部门联动”，进行“医、学、住”三方面配套救助，使难题不再“难”。

　　2004年，市财政局、卫生局、民政局、教育局等部门相互协作，出台了《成都市农村医疗救助资金筹集拨付和管理试行意见》《关于下达义务教育阶段“两免一补”和接受中等职业教育农村经济困难学生学费补助专项资金的通知》等文件，并依据文件开展相应的救助……一连串部门联动促使“医、学、住”三大救助项目在农村顺利铺开。

　　2004-2005年，成都累计列支农村医疗救助金380.9万元，救助209268名农村困难人口参加新型农村合作医疗，救助大病对象1330人次。2004-2005年，投入“帮困建房”资金8248.9万元。2006年春，成都83万名农村地区学生开始享受免费义务教育。

　　法律援助解“官司之围”。农村低保制度建立前，法律援助已将农村困难人员纳入救助范围，但“困难人员”的概念难以界定。求助程序繁琐。现在，持有低保证的农村人员，都能方便地得到援助。此外，成都于2005年起探索城乡一体的法律援助网络，尝试逐步建立包括市、区(市)县、乡镇、社区在内的多级法律援助网络，使法律援助服务更易取得。

　　农民工是最易卷入法律纠纷的群体，2006年成都将农民工维权写进“为民办实事目标”，并在当年上半年实现应援尽援。当年4月，市总工会和法律援助中心共同组建了农民工法律援助应急服务队。

　　五保供养解“养老之难”。税费改革后，农村取消村提留和乡统筹，五保供养资金改由区(市)县财政转移支付。为保障农村五保基本生活，市民政局和财政局下发《关于提高农村五保供养标准的通知》，将农村集中供养五保对象的供养标准提高到年人均不低于1920元，分散供养的供养标准提高到年人均1560元。2006年，成都加大了改善农村五保住房条件的力度，五保户危陋房的改造一期已经让5000户五保老人有了“安身之所”。

　　同时，成都鼓励五保集中供养，制定《成都市农村敬老院建设标准》，为五保老人提供良好的养老环境。随着农村人口向城镇和集中居住区集中，敬老院也被尽量规划在城镇和集中居住区。

　　2、共享信息平台，方便困难群众

　　2007年1月1日，“城乡一体的社会救助信息平台”正式投入运行，开通这样全方位、多层次、全参与的社会救助信息平台在全国尚属首次。民政局低保处处长唐良银点开成都市救助网，告诉记者：“这是我们的数据库，能查到城乡低保人口的资料，各个部门可根据资料反映的情况，及时给出所需救助。这个信息平台的建成，提高了救助效率。”

　　据唐良银介绍，目前民政、劳动、卫生、教育等9个部门的30多项救助信息已全部联网，只要登录成都市救助网(www.cdjz.gov.cn)，政府相关部门就可查询到成都市所有有关资金使用、低保人员资料和各方需求信息。

　　“社会参与”为救助增添“阳光”

　　2003-2006年，成都募集慈善资金3871万元，远超武汉、长沙、太原、石家庄等中部省会城市。这些资金集中用于“阳光圆梦工程”“阳光育苗工程”和“阳光新居工程”，让更多农村贫困人口沐浴在“阳光”之下。

　　慈善会一位工作人员自信地告诉记者，“阳光圆梦工程”兑现了“不让一个考上大学的低保家庭子女因贫失学”的承诺。每年八九月，“阳光圆梦工程”总是第一时间将“慈善一日捐”活动筹得的捐款分为2600-4000元不等的救助金，送到当年和上一年考上省内外本专科的低保家庭学子手中，到现在已圆了万余低保家庭学子的大学梦。2007年1月9日，“阳光园梦工程”获得民政部中华慈善事业突出贡献奖。

　　为让低保家庭子女健康成长，慈善会在2006年启动“阳光育苗工程”，为5个市(县)的1000名的低保家庭中小学生提供每人每年500元的救助金，包括生活费、服装费和书籍费。慈善会表示将适时在全市推广。另外，“阳光”还照射着建房困难的低保家庭。2006年7月，金堂赵镇栖木河村的26户低保家庭一起领到了新居的钥匙，低保户不出一分钱，目前“阳光新居工程”已筹得135万元帮助50户低保家庭住进新居，2007年将可能逐步在全市推广。

　　二、“造血”，助贫困农村发展

　　说起最近几年农村扶贫的变化，市农委扶贫处处长曾定告诉记者，以前的扶贫主要是给钱，“修点路、修蓄水池、修卫生站”。城乡一体化推进以来，农村扶贫开发被作为农村“三大工程”的重要内容，开发式扶贫被放在了一个重要位置。城乡一体化的推进将农业产业化经营这一新鲜血液注入农村贫困地区，实现了贫困地区农民增收，也改善了当地的生产生活条件。

　　有产业，才有发展机会

　　1、现代农业在规模经营中“萌芽”

　　“2004年，我们村被定为市级贫困村的时候，全村人均年收入只有2850元。”青白江区姚渡镇芦稿村村支书曾修和对记者说：“当时大部分土地种小麦、玉米、红苕，农民增收很难。”曾修和说，“成都开始推进城乡一体化以来，我们也去县里、镇上学习了很多次，慢慢意识到，要实现发展，只有靠产业结构调整，不仅要种卖得起价的农产品，还要成片的、大规模的种，形成自己的主导产业！”按照这一思路，芦稿村已开始通过土地流转，实现晚熟桃、西瓜、食用菌等农作物的规模种植。曾修和告诉记者，2006年该村人均增收超过700元。

　　城乡一体化推进以来，成都在贫困村探索农业产业化经营道路。记者在“2006年全市扶贫村支部书记培训班”的交流材料中发现，2005年成都选出的10个文明新村，有6个非常明确地将土地整理、土地流转、土地规模经营作为该村的重要工作，芦稿村就是其中之一。像芦稿村这样，正在走，或准备走农业产业化道路的贫困村还有不少，在此过程中，土地被流转到业主或种植大户手中，进行规模经营，农民则转化为拥有一定的农业技术的产业工人，为业主打工，挣取工资。农业的规模化、专业化正逐渐发展起来，这正是现代农业的基本特征，可以说，现代农业的萌芽正在贫困村产生和成长着。

　　2、“跳出农业抓农业”

　　“成都的贫困村大部分都在二、三圈层丘陵地区，很多地方之所以穷，不是因为资源匮乏，而是因为交通不便、信息不灵、或因为缺乏发展资金。”曾定认为成都贫困村经济发展缓慢的原因，是丰富的自然资源没有得到充分利用，而农业产业化的理念，正好适应了这些地方充分利用资源的需要。

　　随着农业产业化经营理念的渗透，一些贫困地区开始“跳出农业抓农业”，依托龙头企业盘活本地资源，从建农产品加工业基地入手，发展与市场接轨的主导产业，实现当地的经济发展。2003年，农村扶贫开发领导小组组织了52家龙头企业与贫困村对接，2004年、2005年、2006年，领导小组组织到的农业龙头企业分别增加到72家、120家和169家。几年下来，龙头企业入驻贫困村带来了资金、技术、信息等资源，促进了当地农业结构按市场需求进行调整，促进当地土地整理，搞土地规模经营。而龙头企业也有了原料生产基地，加工车间，企业壮大有了基础。目前，成都一些入驻龙头企业的贫困地区已形成了粮油、水果、生猪、家禽等多个农产品基地，为当地农民“脱贫”打下了基础。在农产品基地周围，正在形成产、加、销一条龙的产业链条，为农民“致富”提供了途径。

　　三、发展的目的是增收

　　如今，在许多走农业产业化道路的贫困村，都开辟了土地租金、打工收入等多种收入来源，总的来看，贫困村农民就近增收之法主要有三：

　　1、农民出租土地的租金。现在，成都农村一亩土地的年租金基本在800元左右，这相当于农民一亩地种粮一年的收入。这笔租金收入不算很多，却实现了将农民从土地上解放出来，有了创造其他财富的“自由”。

　　2、农民打工收入。实现土地流转后，承租土地的业主根据自己所经营产业的需要，招聘农民进行农业生产，付给工资。农业龙头企业入驻贫困村后，招聘当地农民从事农产品加工，本地就业机会的增加，为农民就近就业，获得更多收入提供了条件。

　　同时，成都还大力开展劳务扶贫，对贫困村的剩余劳动力进行免费的职业技能培训，鼓励贫困地区农民到发达地区打工，同时市扶贫办还积极动员全市各类企业到贫困地区招收工人。

　　2005年贫困村劳务输出人数达12万人，比2004年增加1.8万人，人均劳务增收187.45元，占全部增收额的40%左右。

　　3、发展订单农业。对还没有实现土地流转的贫困村，成都积极利用产业化龙头企业或农村专合组织一头连接市场，一头连接生产基地和农户的优势，指导农民生产，提供技术和信息。保证农产品销路不愁，农民增收。

　　2002年成都贫困村年人均纯收入比2001年增加215元，2003年人均纯收入又比上年增加246元。但在成都全面推进城乡一体化之后，这个数字又有了新的增长，2004年人均纯收入比2003年增加423元，2005年则比2004年增加435元。

　　目前，成都许多贫困村的农业产业化发展尚在探索之中，有的地方刚刚开始形成主导产业，农业产业化还处于萌芽阶段。正如一位贫困村基层干部所说：“我相信继续这样搞下去，我们村的发展后劲还是很足的！”

　　结语：

　　2006年，十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，要求“逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系”，要求“加大扶贫力度，完善扶贫机制，加快改善贫困农民生产生活条件。”成都构建城乡一体化社会救助体系和推进农村扶贫开发工程的举措，契合了中央的要求。

　　城乡一体化推进以来，成都构建城乡一体的社会救助体系，打破了社会救助的城乡二元分割，让农村贫困人口得到了教育、医疗、住房、法律援助等社会救助，使得城乡社会救助两轨相接，这既是推进城乡一体化要实现的目标，又为城乡一体化深入推进提供了坚实的社会基础。农村扶贫开发为改善农村贫困地区的生产生活条件，促进农村贫困地区发展提供了动力，不少贫困村已经开始走上农业产业化经营的道路，向脱贫致富迈进。随着城乡一体化的深入推进，成都将能为生活在这片土地上的人们提供更加稳固的保障与呵护。(执笔人：成都晚报记者谢佳君)