解析新城乡规划法：城乡分割规划时代即将结束

　　立法规范城乡规划

　　解决城乡内部建设的诸多混乱现状，追求城乡之间布局的协调发展，成为新城乡规划法一肩挑的两大任务。

　　文/《瞭望》新闻周刊记者汤耀国

　　城乡分割的规划时代即将结束。4月24日，十届全国人大常委会第二十七次会议首次审议城乡规划法草案（以下简称草案），草案立足城乡全局，步入统筹规划。

　　现行城乡规划分别依照1989年第七届全国人大常委会通过的城市规划法和1993年国务院发布的村庄和集镇规划建设管理条例进行。而城乡规划法草案把村镇规划从行政法规提升到法律层面，并与城市规划统一起来。

　　但在朱相远等全国人大常委会组成人员看来，城乡规划立法并非仅仅将“一法一条例”简单地合二为一。打破两方面既有的利益格局，真正将规划规范起来，才是最根本的。

　　从建设部部长汪光焘就草案向全国人大常委会所做说明来看，随意变更、急功近利的城市规划，薄弱、无序的乡村规划，在城乡各自范围内都有突出表现。

　　因此，解决城乡内部建设的诸多混乱现状，追求城乡之间布局的协调发展，成为新城乡规划法一肩挑的两大任务。

　　在共计七章、73条、1.2万字的草案中，严控规划编制和修改程序，设立规划监督检查制度，增加规划透明度，扩大社会公众参与、强化地方政府及有关部门违法责任追究等举措多管齐下，力求作为宏观调控重要手段的规划工作“科学且不可随意侵犯”。

　　统一城乡规划

　　我国长期存在城乡分割的二元结构，规划工作也“城乡分治”且更重城市，先后于1989年和1993年通过的城市规划法与村庄和集镇规划建设管理条例，标志着城乡规划法律制度的基本建立，对城市新区开发和旧城改造、加强集镇和乡村的规划建设功不可没。

　　但在尔后十多年的迅速发展中，人们已越来越不满足于“一法一条例”为核心的规划法律体系。社会各界要求修改城市规划法或制定城乡规划法的呼声很高，全国人大代表也多次提出有关议案。

　　“建立在城乡二元结构的规划管理制度，以及就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，已经不适应现实需要。”汪光焘在本次全国人大常委会会议上如是说。

　　全国人大财经委认为，对城市规划和村镇规则分别立法，城市和村镇规划之间缺乏统筹协调，衔接不够。特别是在一些城市发展中，不少村镇已转变为建制镇，其规划管理前后要适用两部法律法规，难以协调。而且村镇规划的立法位次低，约束力不足。

　　财经委在去年12月召开全体会议就草案进行审议后明确指出：将城市规划和村镇规划的内容纳入一部法律进行规范，既能提升规划的立法位次，也便于协调城市和村镇的规划和建设。充分肯定了一部统筹考虑城乡规划和建设的城乡规划法的必要性。

　　事实上，在村庄和集镇规划建设管理条例于1999年修订的次年，建设部即组织成立了城乡规划法起草小组和工作小组，在“一法一条例”的基础上，针对城乡规划中的新情况，吸取各国先进经验，形成了城乡规划法的修订送审稿，并于2003年5月报到了国务院法制办。

　　全国人大常委会曾于2003年将城市规划法的修订工作列入年度立法计划，随着城乡规划法立法情况的进展，城市规划法已无需单独修订，直接纳入新的城乡规划法即可。

　　据介绍，我国的规划法制建设与国外发达国家一样，有一个过程，从以城市规划法为主的“宣言法”阶段走向以城乡规划法为核心的“主干法”阶段，再到今后走向规划法典阶段。目前即处于“主干法”前期阶段。

　　在目前的草案中，城乡规划是由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成的一个规划体系，调整的是城市、镇、村庄等居民点以及居民点之间的相互关系，亦即城、乡、城与乡通盘考虑。

　　尽管已在原则上统筹城乡规划，目前草案对城市规划和村镇规划相协调的具体规定还不多。全国人大财经委认为，城市规划应当与周边农村发展相协调，体现城市建设对农村的辐射和带动作用；村镇规划应当与城市的建设和发展相衔接。草案在沿用现有城市规划和村镇规划基本编制程序的同时，没有对统筹和衔接城乡发展规定具体要求和相应的制度安排。建议草案增加这方面的内容。