彩票业 理顺体制比立法更紧迫

　　四川新闻网-成都日报讯 ：

　　今年4月，河北邯郸农业银行惊天金库盗窃购彩大案发生后，彩票发行机构一直保持沉默，没有对此事件发表任何看法。记者注意到，率先打破沉默的是中国福利彩票发行管理中心。5月10日，部分媒体率先报道了中彩中心针对“邯郸4300万元购彩”事件，向全国各省、自治区、直辖市福利彩票发行中心发出《关于加强管理，防范风险，促进福利彩票健康发展的通知》。

　　负面影响不断凸显

　　以2％流行率计算，中国内地现有7000万彩民，病态赌徒约有140万人。

　　去年4月17日，河南平顶山市中级人民法院对平顶山某集团职工张仲伟和孟祥会痴迷彩票、公款购买彩票一案作出一审判决，认定二人累计挪用公款4600多万元，贪污518万元，张仲伟被判处死刑，缓期二年执行，其同伙孟祥会被判处无期徒刑。这是目前披露的挪用公款购彩案中判刑最高的案例。据报道，此案中，张仲伟迈向深渊的第一步就是办公楼下距离不超过100米的彩票投注站。由于两人购买金额巨大，一些彩票投注站甚至提前打好或者给他们“送彩上门”。2006年年底，江西一家公司财务负责人李某挪用1000多万元公款买彩票，最终被南昌市中级人民法院判处无期徒刑。去年10月事发的山东德州某银行职员50天内挪用2180万元，供其男友疯狂购彩，日均购彩票达43万元，今年4月上旬，平原县法院公审此案，该女子及其男友分别获刑7年和8年。

　　这样的案例近两年并不少见，但在全国大奖遍地开花的宣传中，痴迷彩票、购彩成瘾甚至不惜以身试法的悲剧故事多数被淹没在中大奖的喧哗喜气中了。

　　一方面是彩票的负面影响不断凸显，另一方面，对彩票的包装式宣传却在不断升级。就在邯郸案发之后几天，在全国“超级大乐透”发布引爆激情的热情报道中，又一种彩票新玩法开始抛头露面了。“超级大乐透，超越500万”的宣传语连同彩票专家“奖金丰厚，大奖连连，追加投注”等讲解更是格外诱人。

　　点击全国各地的彩票网站，彩票负面影响的消息几乎难觅踪影。大大小小的彩票专版上，充满着彩票的正面宣传稿件。看来，在鼓励销售与可能存在的诱导过度购彩的悖论中，还没有找到突破口。

　　彩票赌性越来越大

　　近年来致力于国外彩票和内地彩票发展情况比较研究的澳门理工学院社会经济研究所曾忠禄教授对邯郸案做了剖析。他认为，此案中的犯罪嫌疑人是典型的病态赌徒。

　　曾忠禄教授研究认为，购买彩票的人主要有两种动机，一种是为了赚大钱，一种是为了娱乐。赚大钱的人是由于缺乏对彩票的理性认识所致，即理性有限。他们对彩票存在很多错误认识，包括认为自己运气好、通过选号可以增加发财的机会等，这类人最容易产生病态赌徒。

　　在博客上异常活跃谈论彩票的“光头老刘”认为，邯郸案“最大教训在于彩票不仅是‘百万富翁’生产线，也是‘病态赌徒’生产线。你看哪条生产线的产量更大？”

　　曾致力于彩票监管研究的中国社科院工业经济研究所副研究员朱彤告诉记者，邯郸案表象是盗窃买彩，其深层原因是彩票被当成了获得意外收获的投资渠道，这说明目前的彩票正在朝赌性越来越大的方向发展，这一点与当初发行彩票的初衷背道而驰。

　　没法拒绝大额投注

　　曾忠禄教授认为，内地彩票产业的发展虽然增长很快，但对彩票的研究非常少。究竟彩票发行对社会的正面影响有哪些，负面影响有哪些，谁在购买彩票，购买多少，购买的动机，这些方面的研究政府没有做，学术界也很少关注，因此彩票发行中很多隐藏的社会问题被忽视了。

　　曾忠禄教授建议，内地彩票市场的健康发展需要认真做好彩票购买者情况调查、促进立法、改进发行体制和调查公益金使用等工作。其中，首先要做的是对彩票购买者的情况调查。

　　调查应该包括彩票购买者占人口的比重，主要购买的群体，包括年龄、教育、收入、购买习惯等。通过该调查，可以发现为彩票做贡献的主要是什么样的社会群体，是否存在彩票收入主要由低收入人群贡献的情况？病态赌博或问题赌博的情况有多严重？青少年参与的情况等。“凡事总需研究才会明白”，内地因为没有系统的研究，因此对这些问题不了解，在没有了解的情况下的决策常常可能犯大错误。

　　那么，彩票投注站能拒绝大额投注的“诱惑”吗？5月16日，一家投注站负责人告诉记者，对熟悉的彩民，因为对其家庭情况相对比较了解，所以，一般能规劝不理智的投注行为，但对于陌生人的大额投注，是管不了的。另一位投注站主告诉记者，法律并没有规定对多大数额的购彩者要进行规劝，同时投注站主也没有权力对别人的购彩自由进行限制。同时，因为投注站挣的钱是与销售额直接挂钩的，所以，哪一个销售人员不希望有大户来买。采访中记者发现，在一些开通复式投注和胆拖投注的地区，一张彩票成千上万元的投注额是很容易做到的。

　　对话

　　先理顺体制 再立法

　　尽管在邯郸案后，中国福利彩票发行管理中心发出了关于加强管理、防范风险的通知，但媒体报道中，多数还是将其附加在对福彩中心近期所取得销售业绩的报道之中，一些报道还对福彩3D限号政策进行了肯定。记者注意到，2006年的中国彩票市场上，福彩与体彩两种彩票正是在3D（或称“排列3”）玩法市场上竞争得最为激烈。邯郸案被披露后，两家发行机构至今未向媒体公布“亡羊补牢”的具体防范措施，反而从侧面透露出在竞争上的暗中较劲。

　　中国社科院工业经济研究所副研究员朱彤的观点非常鲜明，那就是，在立法尚需时日的情况下，目前解决问题最关键的是要理顺体制，即加快我国彩票监管体制改革，构建促使彩票健康发展的市场与制度基础。

　　记者：您认为邯郸案暴露出中国彩票业哪些本质问题？

　　朱彤：中国彩票市场的市场结构与体制问题，是深层原因。目前这种双寡头同质竞争的市场结构，直接导致彩票发行机构争夺市场的恶性竞争，表现出两大彩票发行机构竞相推出开奖次数更多、更有刺激性的彩票品种以及针对所谓专业彩民的玩法，使作为大众娱乐方式之一的彩票市场“赌性”越来越浓，使彩票发行与初衷相比走上了异化之路。

　　记者：您认为是监管的问题吗？

　　朱彤：体制是最关键的。在这种体制下，发展始终是第一位的，而监管是第二位的。现实是，财政部综合司彩票管理处一个处级单位怎么监管国家体彩中心和福彩中心两个正司级的事业单位？彩票的这种“行政部门监管行政部门”的监管作用效果也非常有限。与蓬勃发展的彩票市场相比，我国彩票监管制度方面的建设明显滞后。

　　记者：现在舆论在呼吁彩票立法，您的看法是什么？

　　朱彤：立法解决不了体制问题，应该先理顺体制，再立法；否则就是立了法，反而会成为强化部门利益的工具。

　　记者：中国彩票业要健康发展下去，您认为应该做些什么？

　　朱彤：中国彩票业已经20年了，应该说已走过了发展阶段，是到了研究如何平衡利弊，重视社会性监管的阶段了。绝不能走通过片面提高返奖率来吸引彩民的路。健康发展的原则就是既能筹集到公益金又保持在合理限度内。如果只是一味强调发展，不重视监管，路会越走越窄，使得产品生命周期越来越短，就像挖矿挖空了一样的结果。当前，新玩法不断出现、开奖频率已经很高了，情况让人担忧。

　　记者：有人提出限制一次大额购彩，您认为是否可行？

　　朱彤：这项建议的操作成本太高，实际上难以做到。在目前垄断的发行市场环境下即便违规也只是换个领导，部门发行权并没有失掉，所以仅靠外部约束是软弱无力的。没有外部制度，自律是指望不了的。

　　背景

　　英美彩票先立法后运作

　　其他国家和地区是如何防范博彩的负面影响的呢？据了解，西方国家有比较完整的制度防范病态赌徒和问题赌徒，如果兑现筹码超过一定的金额，或是在贵宾室里赌博，下注时首先需要证明财产的合法性，并提交资料留底。曾忠禄教授介绍，美国1967年开始发行彩票，英国1994年发行彩票，但不管比内地早发行还是晚发行彩票，都是先立法，后运作。内地需要通过法律来保证彩票产业的发展。

　　链接

　　女出纳窃取公款赌“六合彩”被抓获

　　云南省威信县检察院近日抓获了1名携带80余万元公款潜逃的女出纳员。这名女出纳员潜逃前还曾窃取了260余万元公款，用于“六合彩”赌博和挥霍。

　　经云南省威信县检察院侦查查明，现年39岁的罗正英案发前为威信县发展计划改革局的出纳员。从2006年开始，罗正英利用职务之便，采取转账、提取现金等方式，窃取了本单位“以工代赈”资金及办公经费等260余万元，用于地下“六合彩”赌博，并大肆挥霍。

　　本组稿件综合新华社、中国商报