从建设小城镇入手促进城乡协调发展（探索与思考）

　　内容提要

　　促进城乡协调发展，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的内在要求。近年来，云南省结合自身实际，探索统筹城乡发展的新路子，大力建设旅游小镇，取得了一定成效。实践表明，在新形势下发展小城镇，必须按照科学发展观的要求，在发展方向、建设思路、工作机制等方面进行调整和创新。

　　促进城乡协调发展，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的内在要求。小城镇作为连接城乡的节点，量大面广，分布分散，既有城市的特征，又有乡村的特点。积极推进小城镇建设，充分发挥其带动作用，对促进城乡协调发展具有重要意义。近年来，云南省从建设旅游小镇入手促进城乡协调发展，取得了一定成效，也积累了一些经验。

　　大力建设旅游小镇

　　云南城镇化水平比较低，城乡发展不协调的问题较为突出。为解决这个问题，云南基于把各地现实的客观条件、现有的产业优势和消费趋势有机结合起来的考虑，提出了建设旅游小镇的构想，即以小镇为载体，把小城镇发展与云南已经形成优势的旅游产业相结合，探索统筹城乡发展的新路子。具体做法是：

　　分类建设，重点发展。云南民族众多、历史悠久，各种文化遗存保护较好，许多小城镇拥有一些形态完整、特色鲜明、历史文化价值极高的村落。云南尝试着把这些村落作为重要的旅游产品推介出去，使其焕发新的生机，为旅游“二次创业”提供新产品，也为小城镇发展提供新动力。结合各地资源条件、地理区位和市场发展潜力，在全省首批选择60个小镇，将其划分为保护提升、开发建设、规划准备三种类型，按照“全面动员、分类指导、分步实施”的方式进行建设。其中，20个保护提升型小镇是已经进行开发并形成一定规模的旅游小镇，如丽江大研古镇等。对于这些小镇，重点是搞好环境整治，完善基础设施和服务设施配套建设，丰富文化内涵，强化资源保护，将其做精、做优、做强。20个开发建设型小镇，是已经具备开发条件的小镇。对于这些小镇，重点是集中力量加快建设，使其成为旅游业发展和城镇化建设的新亮点。规划准备型也有20个小镇，它们的旅游和文化资源丰富，发展潜力较大。对于这些小镇，重点是抓紧编制建设规划，加强基础设施建设。

　　政府推动，社会参与。云南省政府通过广泛深入的调查研究，制定出台《关于加快旅游小镇开发建设的指导意见》，提出了旅游小镇建设“政府引导、企业参与、市场运作、群众受益”的方针以及相应的措施。围绕建设一批“云南旅游名镇”的目标，明确搞好建设规划、加大对外开放力度、重视民族历史文化资源保护、加强基础设施建设、加快地方特色旅游商品开发和促进非公有制经济发展、加强旅游文化景观开发、搞好环境治理等方面的工作重点；鼓励支持企业和其他社会力量，通过规范的市场运作参与旅游小镇建设。为加强协调组织，成立了全省旅游小镇建设指导协调小组，负责旅游小镇建设的组织指导、统筹协调、督促检查工作。为确保加大投入，决定每年从规划经费中拿出1000万元专门用于支持旅游小镇建设规划和保护方案的制定，从基本建设费中拿出1000万元专门用于吸引企业投资的贴息，从旅游市场开拓费中拿出一部分专门用于旅游小镇的宣传促销；同时要求各州市、县集中一部分财力用于旅游小镇建设。为扩大社会影响，组织开展了形式多样、内容丰富的宣传活动，举办了两次较大规模的云南旅游小镇建设项目招商洽谈会，努力提升云南旅游小镇的知名度和影响力。

　　经过近两年的努力，云南旅游小镇建设初见成效。一批具有较强实力的民营企业纷纷参与旅游小镇建设，吸引各类建设资金近30亿元。丽江束河古镇从一个名不见经传的边陲小村发展成为全国人居环境最佳魅力名镇、全国4Ａ级风景旅游区，居民人均纯收入也从2002年的800元跃升到2006年的4000多元。旅游小镇建设的社会效益也很明显，如柏联集团通过出资修缮文物、设立文化遗存档案和建立滇缅抗战博物馆等方式，有力地促进了腾冲和顺国家级历史文化名镇的申报进程；丽江大研古镇的开发建设，对“世界文化遗产”大研古镇和“世界记忆遗产”东巴文字的保护发挥了积极作用。2006年，建设部、国家旅游局对云南旅游小镇建设的成效与探索给予了充分肯定。

　　创新城镇发展模式

　　云南建设旅游小镇的实践表明，在新形势下发展小城镇，必须按照科学发展观的要求，在发展方向、建设思路、工作机制等方面进行调整和创新。

　　准确定位，避免建设目的不明确、盲目开发的问题。有效发挥小城镇的带动作用，应确定其面向农村、面向市场、面向产业的发展方向，发挥优势，突出特色，凸显自然、人文、服务的多样性。过去，有些小城镇的建设存在脱离实际、定位不明确的问题。云南在发展旅游小镇的过程中，注重确立其在地方经济社会发展中的地位和作用，形成了民族文化建设型、历史遗存保护型、生态环境营造型、特色经济培育型、复合型等多种发展定位与发展方向，较好地避免了盲目开发的问题。

　　市场运作，避免仅靠政府资金、投入不足的问题。正确处理城镇建设、管理、运营之间的关系，是促进城镇健康发展的重要保证。传统的城镇建设模式仅靠政府资金支撑，投入严重不足，发展没有保证。云南在发展旅游小镇的过程中，注重在明确定位、管好规划、加强保护的前提下，充分发挥企业作为建设与运营主体的作用。企业不但可以全面参与建设经营，而且可以参与规划工作；既可以直接参与部分项目，也可以全部承揽小镇的建设经营。同时，注重为周边群众参与创造条件。这些做法，有效激发了企业和群众的积极性，形成了政府补助、企业与个人共同投入的多元投入机制，吸引了大量社会资金、民间资金和外资，有效地解决了投入不足的问题。

　　统筹城乡，避免产业支撑不够、对区域经济发展带动不力的问题。没有产业支撑的城镇，是缺乏生命力的。在以往的城镇发展中，往往忽视产业和市场的培育，出现了为建镇而建镇、“有城无市”的现象。云南在发展旅游小镇的过程中，本着“产业培育促开发建设、开发建设促产业培育”的原则，积极培育具有区域特色的劳动密集型产业，实现旅游小镇建设与支撑产业发展的有机结合、相互促进，形成带动面广、支撑力强的产业体系，方便了农村富余劳动力就近转移，带动了区域经济发展。

　　突出特色，避免文化挖掘不足、保护不力的问题。城镇化不仅是人口的空间迁移过程，而且是文化的传承和转型过程。因此，在城镇建设中应重视发掘和保护好当地特色文化，弘扬个性鲜明的地域文化，积极发展现代文化，营造良好的居住环境，增强对城市和农村人口的吸引力。云南在建设旅游小镇的过程中，注重搞好民族文化传承、历史遗存保护、优美环境营造、现代精神培育，较好地保护和发展了云南的生态文化、农耕文化、民族文化和茶马古道文化等特色文化，为旅游小镇注入了文化内涵。

　　着力抓好重点工作

　　以旅游小镇建设为先导，把云南特色小镇建设推向新阶段，带动城镇化发展迈上新台阶，需要重点抓好以下几方面工作：

　　加强政府指导，建设内涵丰富的各类特色小镇。政府应认真编制并严格执行规划，通过建设内涵丰富的各类特色小镇，逐步形成特色小镇体系。除了目前的旅游小镇，还要进一步发展其他类型的特色城镇：利用村镇传统手工业、加工业基础，形成一批产品特色鲜明的工业小镇；挖掘各地种类多、产品特的优质农产品资源，以市场为导向，加快农业结构调整，形成特色农业小镇；在交通要道和物流集散地，建设规模较大、辐射较广的综合市场及专业批发市场，并以市场为依托建设商贸小镇；利用自然、生态优势，在城郊自然环境优美、人口密度较低、空气清新的地方建设生态园林小镇；在拥有历史文化资源的地方，建设历史文化名镇。

　　注重市场运作，支持企业参与。建设特色小镇，应坚持“政府引导、企业参与、市场运作、群众受益”的方针，进行规范的市场运作。政府可以采取对交通、市政基础设施等公益性项目进行贴息等办法支持企业参与小镇建设，政府补助应针对项目而不针对具体企业，确保市场运行不受干扰。政府应为企业提供优质服务，保护和调动好企业的积极性，不干预企业的经营活动。支持企业以多种形式参与小镇建设，形成政府、企业、居民在市场运作机制下的良性互动。

　　强调群众受益，发挥特色小镇的带动作用。建设特色小镇，根本目的是提高群众的生活质量和水平。应积极引导、吸纳群众参与建设，发展容量大、门槛低的特色产业，努力提供就业岗位，提高群众就业能力，确保群众的合法权益不受侵犯。加强基础设施和公共服务设施建设，促进城镇教育、养老、医疗保险等社会事业全面发展，使人民群众从中得到实惠。

　　坚持保护优先，促进特色小镇可持续发展。有效保护特色历史文化资源，改善生态环境，是特色小镇实现可持续发展的保证。为此，在特色小镇开发建设中，应努力实现“保护优先、合理开发、永续利用”，使小镇的历史文化、生态环境与经济发展协调统一起来。认真搞好民族文化资源的挖掘和保护，强化各级政府对历史文化遗存管理和保护的责任，强化参与开发的企业和其他社会组织的保护意识，把特色小镇建设成弘扬和传承历史和民族文化的窗口与基地。充分考虑资源和环境的承载能力，合理确定城镇人口和产业规模，实现经济效益、社会效益和生态效益的统一。

　　（作者为云南省省长）