成渝新特区的历史使命：统筹城乡发展改革实验

　　统筹城乡国家综合配套改革试验区的设立昭示了未来我国制度创新的一种倾向：考虑到我国区域空间的巨大差异，根据不同类型地区发展中的不同重点，设立不同侧重点的国家综合配套改革试验区，取得分类指导区域发展的经验和模式，似乎会成为一个趋势。

　　成渝“新特区”的历史使命

　　中国人民大学区域经济研究所教授、博士生导师 孙久文 ★沈家文

　　在人们对国家设立“新特区”越来越关注之际，第三个“新特区”尘埃落定：6月7日，国务院批准在成渝两市设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，这是国家推动区域协调发展、推进和谐社会建设的重要举措，意义重大。

　　成渝为何能成为“新特区”

　　选择成渝两市设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，体现了中央继续推进西部大开发的战略思维和协调区域发展的战略部署。笔者认为，有三个主要条件，让成都和重庆在“新特区”竞争中脱颖而出：

　　区位条件十分优越，经济社会发展的代表性强

　　成都和重庆的区位条件十分优越，其影响和示范效应，对全国性的区域经济发展、特别是西部地区的发展作用突出。进入新世纪以来，国家启动西部大开发，在占全国国土70％的广大区域，形成了重庆、成都、西安等中心城市，成为带动西部地区发展的增长极。成渝两市“新特区”的设立，会使两市在西部地区的地位更加重要，作用更加明显。同时，成渝地区的城乡差距大，区域发展不平衡，资源和环境问题严重等特点，都代表了西部地区的共同特点。通过成渝两市来探索城乡统筹的区域发展模式，对西部地区的发展具有巨大的推动作用。

　　经济实力雄厚，发展优势突出

　　2006年成都市的GDP达到2371亿元，重庆市达到3486亿元，均高于中西部的其他城市。经过多年的西部大开发，成渝地区已经确立了在西部地区的经济发展优势、教育科技优势和市场优势，通过设立“新特区”使这些优势得到进一步发挥，能够顺利达成“新特区”设立的目的。

　　体制条件较好，具备了综合配套改革的经验

　　重庆作为四个直辖市之一，其管理体制在西部地区具有优势；成都作为四川省省会，近年来一直进行城乡统筹的改革实验，已经具备了相当丰富的综合配套改革经验。选择成渝两市设立“新特区”，无疑是西部地区体制改革最好的空间选择。

　　所以，在成渝两市进行统筹城乡综合改革试验，对西部地区统筹城乡发展的体制和制度设计具有典型意义，能够起到完善国家发展战略空间布局，促进区域协调发展的作用。

　　成渝“新特区”的市场化意义

　　统筹城乡发展是多年来我国一直积极推进的发展战略。实践证明，由中央政府推进的城乡一体化，受到了区域发展环境的制约。所以，中央政府推动的、地方政府和民间力量参与的统筹城乡发展，就成为中西部制度创新的主攻方向，这个方向就是加快进行市场化改革。成渝两市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，是我国，尤其是中西部地区市场化改革进程的一个重要举措。

　　首先，中央政府将调控资源配置的权限，一部分转移给了地方，使自上而下配置资源的体制出现松动，并且集中表现在金融、土地、税收、财政等政策资源上会有极大的改善，可以更多地发挥地方的自主性，这是促进区域经济发展的一种政策需要，也是市场化改革的需要。

　　其次，从向上要政策，到地方本身的制度创新，对地方政府来说是一个重大的飞跃。地方政府摈弃保守的、不作为的思想，在综合配套改革试验区的权限内探索区域经济社会发展的新规律、新途径和新措施，其对广大区域的示范效应是很强的。

　　再次，目前我国经济发展的政策导向还很强，市场导向较弱。要克服这个矛盾，需要“新特区”提供经验。区域经济发展的动力归根到底还是应该来自市场，促进资本、产业、技术和人力等资源在区域内的市场化流动，是地方政府制度创新的着力点所在。到目前为止，我国城乡统筹比较成功的区域，基本上是市场经济较为发达的长三角和珠三角地区。长三角和珠三角的发展经验都证明，城市的发展、农村的富裕、政府的协调是缺一不可的。因此，把第三个“新特区”设立在西部地区，还有一个解决区域发展空间均衡问题的效应。

　　笔者认为，统筹城乡国家综合配套改革试验区的设立也昭示了未来我国制度创新的一种倾向：考虑到我国区域空间的巨大差异，根据不同类型地区发展中的不同重点，设立不同侧重点的国家综合配套改革试验区，取得分类指导区域发展的经验和模式，似乎会成为一个趋势。

　　如何进行城乡统筹改革实验

　　在成都和重庆被批准为“新特区”之后，两市都马上提出了各自综合改革的试验设想。

　　笔者认为，目前我国城乡统筹发展中要解决的问题，可以归纳为以下三个大的方面：

　　第一，解决城乡空间结构混乱问题，促进城乡空间合理布局的形成；

　　第二，解决城乡产业分工不明确的问题，确立城乡产业分工协作的新局面；

　　第三，解决城乡居民权利与义务差异过大的问题，建立城乡居民合理的利益分享机制。

　　为解决上面三方面问题，笔者建议从以下五个方面去探讨适合我国中西部地区的发展措施：

　　改革城乡行政区划

　　这是解决城乡空间混乱问题的重要途径。通过改革城乡行政区划，改变设市标准，扩大城市范围，实行新的行政管理体制，以达到大、中、小城市以及乡（镇）、村等建制单位的合理规模结构体系和空间结构体系，为我国城市化的进一步深入以及统筹城乡发展铺平道路。

　　改革农业人口与非农业人口的二元户籍制度

　　我国目前实行的二元户籍制度，影响了公民基本权利的实现，影响了劳动力的合理配置和人才的开放使用，阻碍了城市化进程，制约了国民经济的发展。目前，改革户籍制度已经进入实施阶段，建立城乡统一的户籍制度已经取得了广泛的共识。所以，统筹城乡发展综合配套改革中的户籍制度改革，不应当局限在管理手段和管理方法的电子化上，关键是探讨户籍制度改革的途径和未来的方向：包括农业户口和非农业户口的统一，户籍管理向户籍登记制的转变，城乡居民居住权和迁徙权的落实等。

　　建立城乡统筹的社会保障制度

　　我国城镇的社会保障体系框架已经基本建立，但农村的社会保障还处于起步阶段。在统筹城乡发展综合配套改革中探讨建立城乡一体的社会保障制度，是将农民纳入社会保障，使城乡居民的社会地位实现平等。笔者认为，建立城乡统筹的最低生活保障、灾害救济、社会优抚、医疗、养老保障和社会福利的多层次的城乡社会保障体系，具体需要从两个层次出发：首先使城乡居民享有大体均等的公共物品和公共服务，其次是城乡社会保障能够在区域间、城乡之间进行转换，消除妨碍社保账户流动的行政区壁垒。

　　调整城乡产业结构，建立明确的城乡产业分工

　　改革开放以来，我国的城乡经济都获得了很大发展，但也带来了产业布局的不合理：大城市产业高度聚集与中小城市产业发展空间狭小共存，城乡产业分工不明确、乡镇企业与居民聚集区混杂的现象遍布。统筹城乡发展，就要探索什么是城市产业、什么是农村产业，那些产业需要集中，那些需要分散。我们要建设的应当是一个高度工业化、现代化的城市和田园诗般的农村共存的发展区域。

　　建立兼顾国家和农民利益的、和谐的城乡土地制度

　　对城乡进行统一规划，通过规划的调控作用，实现统筹城乡发展，也已经成为时下经济发展中的共识。而统筹城乡发展综合配套改革在这方面的重点，应当是探讨以土地国家所有制和集体所有制为基础的和谐的城乡土地制度的实现途径。在社会主义市场经济条件下，土地制度的产权不明晰，农民在对土地财产的所有权、使用权、收益分配权等方面处于弱势地位，是一个重大的需要研究的课题。而土地制度改革的探索，也将为建立城乡统一收入分配调整机制，减小城乡收入差距过大的问题等，打下一个良好的基础。

　　总之，成渝两市统筹城乡发展综合配套改革试验区的设立，是探索我国从城乡分割走向城乡一体化的重要步骤。这个综合配套改革试验的成功，将会惠及广大的区域和众多的民众。