试论当前土地征收中存在的问题与解决对策

　　我国最近十多年来城市建设和经济的高速发展，土地需求量激增，大量的农村集体土地被征为国有，用于城市建设和工业建设。就当前我国土地征收制度中存在的法律问题，笔者提出一些立法建议，与读者共同讨论。

　　一、土地征收概述

　　土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限批准，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，农民集体所有土地变为国有土地的行政行为。

　　土地征收作为一种行政行为，在法律关系上具有以下几个特征：1、土地征收法律关系主体双方是特定的，征收方只能是国家，被征收方只能是所征土地的所有者，即农民集体：2、征收土地具有强制性；3、征收土地具有补偿性；4、征收土地将发生土地所有权转移。

　　二、我国土地征收中存在的问题

　　(一)土地征收范围问题：我国现行法律、法规对“公共利益”缺乏明确界定。《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收”，但什么是“公共利益”没有明确界定，因此，在土地征收的实践中，“公共利益”这一本来旨在维护大多数人利益的立法规定，由于立法本身的漏洞却成了少数人牟利的工具。例如：在最近10年左右，全国范围内兴起的房地产建设高潮中，商品房建设或其他商业设施的建设也是打着“公共利益”旗号行使国家征地权时，在这些建设项目的公益性质是受到质疑的，这就导致了诸多“钉子户”问题的出现。今年出台的《物权法》对“公共利益”的规定是不清晰的，仅出现了诸如：“依照法律规定”等一些原则性的提法，不利于今后征收土地实际操作。

　　(二)征收土地补偿标准问题：我国《土地管理法》确定的征地补偿标准主要有两个：一是“按照被征收土地的原用途给予补偿”，二是按“产值”即土地被征收前三年农业生产收入的3——6倍，最高不超过30倍进行补偿。这种补偿标准确定原则本身有许多缺陷：以农业生产的原用途来以倍数测算征地补偿费，主要问题是没有考虑土地的潜在价值，没有考虑市场的因素，是将土地仅作为农民的一种生产资料来看待，而没有考虑土地对农民多重功能，更没有考虑农民土地的财产权因素；同样以亩产值为标准测算存在受农作物品种不同、物价波动等因素的影响，难以科学衡量征收的同一地块内、因种植物不同、亩产值差异而造成的征地补偿费的差异与平衡。

　　(三)土地征收程序问题：我国现行的土地征收制度在征收程序上作了严格的规定，然而这些程序的规定仅仅是针对耕地的保护，而没有体现出对农民的权力保护。我国现有的土地征收并没有很好的体现出对农民知情权、参与权、上诉权的关心和保护。笔者调查发现征地过程中村民的参与十分有限，政府尽管对土地征收活动作了大量宣传，但是在仍然有很多人对这件事情不是很了解，虽然知道要征地，但是不知道征地的具体原因。至于政府部门给集体的补偿是多少，每户可以拿到手的优势多少，就更说不清楚了，政府在征收农地过程中急于求成，缺乏对老百姓的耐心解释，造成了农户对村委会的不信任，即便是给足了补偿仍然有疑虑。

　　三、土地征收立法建议

　　(一)严格限定公益性用地范围，土地征收权只能为公共利益的需要而行使。既然“公共利益”是法定的行使征地权的前提条件，那么这一法定条件就必须明确而具体。依据国外经验和我国实际，对《土地管理法》等法律法规作出适当调整，对“公共利益”作出明确界定，笔者认为：应严格限定在以下几类：(1)军事用地；(2)国家政府机关及公益性事业研究单位用地；(3)能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；(4)公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；(5)国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；(6)公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；(7)水利、环境保护用地，如水库、防护林等；(8)其它公认或法院裁定的公共利益用地。

　　（二）引入市场机制确定土地征收费。为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿。在公平补偿原则下，征收补偿金包括两部分：土地的市场价格和相关补助金。土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下，在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格。在我国目前农村，集体土地具有多重功能，即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能，农地所有权的市场价格要体现这三重功能。相关补助金是指因征地而导致搬迁费用、新的工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资，对农村建设用地（如宅基地）则还包括建筑物的补偿费。

　　（三）完善土地征收制度。完善我国土地征收制度。关键是其他相关措施也要跟上，才能形成一套完整的土地征收法律体系。一是建立征地价格与补偿标准听证制度，保障农民的知情权与参与权。二是完善征地程序，除了进一步推行和落实“两公告一登记”制度外，还要建立征地补偿款项监督程序，加强征地补偿款使用管理、防止因拖欠农民土地补偿款而侵犯农民合法权益。三是建立城市土地储备制度之后，可以真正实现政府垄断城市土地一级市场，城市公益性用地可以通过征收农地解决，其它非公益性用地则主要通过土地储备机构在城市存量土地市场上采取“回收、收购、置换、整理”方式取得的土地来解决。四是应尽快出台土地征收方面的法律，尽快建立以法律机制和经济机制为纽带的土地征收制度。

　　(作者单位：东海县国土资源局)