不反行政性垄断，反垄断法没意义

余晖

　　不反行政性垄断，反垄断法没意义

　　作者: 南方周末记者 黄小伟 发自北京

　　如果我们的反垄断法不将反行政性垄断很好地解决，那么这部法律必将是苍白的。只有解决了行政性垄断的问题，这部法律才有可能是可信的、公正的法律。

　　中国经济体制改革研究会公共政策研究中心主任余晖访谈

　　十届全国人大常委会第二十八次会议于上周对反垄断法草案进行二审。有学者认为，中国反垄断法的特征之一就是反行政性垄断。

那么，反垄断法草案是否能对中国的行政性垄断进行有效的约束？为此，南方周末记者专访了中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国经济体制改革研究会公共政策研究中心主任余晖。他一直致力于产业组织和政府管制经济学的研究。

　　行政性垄断正愈演愈烈

　　南方周末：在2000年左右的时候，你在一些文章中提出，反垄断法应暂缓出台。当时你的理由是什么？现在，你的这一观点是否有所改变？

　　余晖：我当时认为反垄断法应暂缓出台，就是因为中国行政性垄断问题没有解决。我认为一部好的反垄断法应该对行政性垄断进行规制。如果行政性垄断被豁免，就会在同一个市场上出现这样的局面——行政垄断性企业和非行政性垄断企业同时竞争，这对于后一类企业是不公平的，那么这个法本身也就有问题。

　　现在我依旧持有这样的观点，因为从1989年到1999年的十年间，国有企业的利润一直徘徊在1000亿元左右，但从2000年起，这个数字开始爆发式增长，157家中央企业2006年实现利润7546．9亿元。这些利润中的大部分恰好是少数行政垄断性企业贡献的超额垄断利润。

　　其垄断结构越来越大，垄断行为也愈演愈烈，而且政府仍然不断地通过出台产业政策等方式使它们更加快速地膨胀，成为巨型寡头，其背后利益集团也成长为一个庞大的可能破坏市场竞争秩序和阻碍深化改革的群体。

　　南方周末：有学者认为中国的反垄断法的最大特征就是反行政性垄断，你怎么看？

　　余晖：这个判断应该是正确的。当前中国存在的垄断现象，除了一些在市场竞争中形成的竞争性垄断外，其主要特点是非竞争性的行政性垄断。行政性垄断包括纵向的行业垄断，如一些“翻牌公司”（由事业单位转变而来的企业）、承担着行业管理或资本控股的大企业集团等；还包括横向的地区封锁或地方保护主义。另外，传统公用事业中的许多产业，如电信、电力、民航、铁路、邮政，在引入竞争后，依然以自然垄断为理由，以政府原有法律、政策为护身符，在主管政府部门的保护和参与下，继续肆无忌惮地限制竞争和侵害消费者利益。它们也属于一种行政性垄断。如果我们的反垄断法不将反行政性垄断很好地解决，那么这部法律必将是苍白的。只有解决了行政性垄断的问题，这部法律才有可能是可信的、公正的法律。

　　在反垄断法草案中，对垄断性行为有明确的界定，而行政性垄断都具有这些行为，所以反垄断法一出台，首先查处的就是行政性垄断，那么这势必引起这些行政性垄断企业的抵制，它们会搬出原有的法律和各种政策寻求“法外开恩”。

　　南方周末：行政性垄断究竟应如何界定？

　　余晖：我认为行政性垄断是由法律或政府行政权力直接或间接产生，并受到行政权力持续支持和保护的一种市场力量及其排除和限制竞争的行为。它不但合理性地存在于少数自然垄断行业（如市政公用事业和基础设施），还不合理地广泛存在于市场化或可市场化竞争的行业（如自然资源的采掘和加工、机械制造和消费品生产以及运输、信息、传媒和出版、文化、教育、医疗卫生、旅游等现代服务业）。因此，行政性垄断有合法合理（物理网络形的公用事业和基础设施）、合法但不合理（如有铁路法保护的铁路运输企业，邮政法保护的邮政企业以及电力法保护的电网企业等）、不合法也不合理（如三大石油企业）之分。

　　行政性垄断的实施主体是政府，在中央政府层面，行政性垄断主要体现为中央政府（或行业主管部门）创设并持续保护那些具有全国性垄断地位的“行业寡头”的行为；在地方政府层面，行政性垄断则主要体现在各级地方政府（或行业主管部门）创设并持续保护那些具有区域性垄断地位的“行业寡头”的行为，以及为使其辖区内的特定行业或企业（包括非公企业）免于辖区外企业的竞争而实施的区域性贸易壁垒或准入歧视。

　　垄断国企必须重新定位

　　南方周末：中国行政垄断的原因是什么？其负面效应体现在什么地方？

　　余晖：计划经济时代，我们就没有市场竞争，所有的企业都是国有的，按照条块划分，都是通过计划分配资源，所有行业都是垄断性行业。改革开放以后，市场的下游是逐步放开的，最早撤消的两个部是纺织工业部和轻工业部，它们原先主管的都是下游产业，都放开了竞争。但是那些上游行业的垄断，却被保留下来。这些年来，这些行业不仅没有引入实质性的竞争，反而通过产业政策、财政补贴，银行的优惠贷款、国企改制等方式加强了垄断，甚至给它们一些权力，让它们来管理这个行业，石油行业就是典型的例子。

　　行政性垄断有历史必然性，但是我们的改革者在改革的过程中，有意无意地忽视了垄断性行业深化改革的必要性，仅仅是为了做大国有企业，认为国家控制这些企业就掌握了经济命脉，没有看到如果放开竞争的话，就会带来更大的繁荣和更多的财政收入。

　　行政性垄断是一种低效率的资源配置方式，并直接扭曲国民收入的初次分配。从一些研究中可以看出行政性垄断造成的收入不公和社会福利损失。据一些典型调查数据，其中有相当部分垄断收入来自行政性垄断。这些垄断利润大都成为垄断企业员工的工资和福利。

　　没有竞争的市场经济不可能是完善的市场经济。有政府支持的垄断，是市场经济最大的敌人。所以行政性垄断是以倡导自由竞争为原则的反垄断法必须予以规制的。

　　南方周末：那么在反垄断法中应该对这种行政性垄断如何规制？

　　余晖：在二审过程中，有参与立法者认为反垄断法草案实际上是规制垄断行为而不是垄断性结构，这样既可以保证对市场主体的公平对待，又不影响国有企业做强做大。反垄断法可以对行政性垄断进行豁免，但是豁免是有条件的，就是被豁免者应该是公法人（公法人指为实现一定的政府职能而设立的法人，如政府机构、地方自治团体等）或者是特殊法人，也就是政府或提供公共服务的事业单位。政府举办的企业哪怕是结构上垄断的，也可以不受反垄断法的规制，但是其垄断行为应该受反垄断法的规制。这就涉及到要对我们市场上的行政性垄断企业进行甄别，政府有没有必要在这么多行业中举办竞争性企业并让它们逃避反垄断法的豁免？

　　1994年以来，我们一直强调抓大放小，引进现代企业制度，对国有企业进行股份化改造，但是我们忘记了政府举办国有企业的目的是什么，难道是为了和私有企业同台竞争吗？一个国家有各种原因保留国有企业，但是应该用公法制度来进行规制。但现在这些公私不分的行政性垄断企业，和同台竞争的私有企业相比，不但不用承担竞争失败的损失，而且可以获取垄断利润。这难道公平吗？

　　如果要在反垄断法中对行政性垄断进行规制，我们就必须对大的垄断性国有企业重新定位，要明确它们是公法人或者特殊法人，要有专门的法律对它们进行规制。定位完成后，公法人或者特殊法人的结构性垄断可以被豁免，但是垄断行为还必须接受反垄断法的规制。比如中国电信和中国网通可以在垄断结构上得到豁免，允许两家公司存在，但是如果你通过协议分割市场，那么反垄断法就要对这种垄断行为进行规制。