有人提出应该加强司法建议的法律地位，让它上升为法律行为。对此，包括法官、法学专家在内的法律界人士持审慎态度。
北京市朝阳区人民法院是十分重视司法建议工作的基层法院。图为朝阳法院外景
北京市朝阳区人民法院是十分重视司法建议工作的基层法院。图为朝阳法院外景
文/图 本报记者 李 郁
7月12日下午，居住在北京北五环附近的解放军6109厂宿舍区的111户居民，每户领到了3000元噪音赔偿款。北京市朝阳区法院立案庭法官将钱款送到宿舍区，由居民就近领取。
五环路从2000年开始修建，因与6109厂宿舍太近，施工噪音长期影响居民生活。
2005年宿舍区的两户居民起诉施工单位，要求赔偿，朝阳法院判决赔偿每户3000元。几个月前，宿舍区另外的111户居民也要提起诉讼，朝阳区法院向施工单位发出司法建议，建议从大局出发，妥善解决纠纷。施工单位采纳了法院建议，同意给这些居民实行相同赔偿。
这是朝阳法院利用司法建议解决有关群众利益的又一次成功案例。
朝阳法院的司法建议促成了许多在全国都有影响的事件的解决。比如，对全国牙防组的多种牙膏和口香糖的非法认证进行审查等。
另据报道，近3年里江苏省南京市政府许多亲民便民政策和措施的出台都与法院的司法建议密切相关。
在我们的社会生活中，法院的司法建议正在起着重要的影响作用。
司法建议是指这样一种工作方式：法院在审理案件中，发现有关部门和单位在制度和管理上存在重大疏漏和缺陷，但又不属于法院处理范围，法院针对这些问题提出改进建议，供其参考。司法建议正在受到社会越来越多的关注，法院也越来越多采用这种方法影响社会生活，无疑这是在新的社会条件下出现的新的社会现象。
一样的司法建议，不一样的境遇 有的地方100%采纳，有的地方70%“石沉大海”
今年初，北京日报发表一篇记者调查，说2006年北京的朝阳区法院、昌平区法院、第一、第二中级法院共发出172份司法建议，收到回函50份，反馈率仅为29%，“七成石沉大海”。
这份调查出来后，引起社会的关注，北京市有关领导认为这是个重要问题，要求相关部门调查。不少人为司法建议受冷落而感叹。有人在报上发表评论说：“司法建议落空尴尬了谁？”因为司法建议大多针对行政机关，因此，有人说这是司法建议遭遇到了行政机关的“傲慢与偏见”
然而同样是法院的司法建议，江苏省南京市的情况就大不相同。
从2003年到2005年，南京市两级法院共发出司法建议千余份，大多受到相关部门和单位的重视。人民法院报说，由于这些司法建议被广泛采纳，法院成了党委、政府的决策参谋。
山东省对法院的司法建议也普遍比较重视。山东大众日报报道，近2年里，山东省法院发出司法建议万余件，大部分得到重视和反馈。
山东德州市中院去年发出司法建议100多份，被相关部门采纳占80%以上。威海市中院从2004年以来共发出司法建议32份，被相关部门采纳了30份，采纳率为93.75%。
江苏省淮安市楚州区法院今年以来共发出司法建议20多份，全部被相关单位采纳。不仅是回复，而且采纳，百分之百地采纳。
“司法建议能否产生作用主要取决于被建议单位领导的重视程度。”北京市朝阳区法院民一庭副庭长陈晓东说。
“北京的大"衙门"多，很多官员的等级观念比较重，一般不把法院放在眼里。”北京某法院的法官说。
其实也未必。同样是大衙门，对待司法建议的态度也不一样。2003年前，民航的机票上时间地点全是英文，上海一位女士不知道机票上写的是浦东机场还是虹桥机场，走错了机场，误了航班，起诉了航空公司。上海徐汇区法院支持乘客的诉求，并向民航总局发出司法建议，建议机票上始发地和到达地要用我国通用文字。民航总局采纳了这一建议，很快发出通知，修改了机票上的相关文字。
然而，今年南方航空公司超额卖出机票，致使有的乘客买到票上不了飞机，无法按时出行，耽误了重要工作，因而提出索赔。北京朝阳区法院同样支持了乘客诉求，并发出司法建议，建议民航总局制定有关超售机票的规章制度。然而3个月过去了，民航总局对此份建议没有任何反应。
也不是“大衙门”才对司法建议不理不睬。北京朝阳法院的一份调研报告表明，被建议的单位有一半是企业，中小企业对待司法建议也往往持这样的态度。
只有两部法律3处提到司法建议 司法建议只是建议，还是有强制性？
“法律上对司法建议没有专门规定，”北京市朝阳区法院民一庭副庭长陈晓东说，“所有法律法规中，只有3处提到司法建议”。
《民事诉讼法》的第103条规定，有关单位妨碍法院调查取证，或拒不按法院协助执行通知书冻结或划拨存款，拒不扣留被执行人的收入等，法院可向有关机关提出对这样单位的主要负责人和直接责任人给予纪律处分的“司法建议”。
《行政诉讼法》第65条规定，行政机关拒绝履行判决、裁定，一审法院可以向该行政机关的上级机关或监察机关提出给予单位主要负责人或直接责任人以法律处分的“司法建议”。接受“司法建议”的机关根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院。
两条法律可归纳为一个意思，即有关单位妨碍法院调查、不协助法院执行、不履行裁判时，法院可以建议该单位的上级或监察部门对该单位负责人予以纪律处分。
“单从现有法律规定看，司法建议的涉及面应该是很窄的。”中国青年政治学院法学副教授周泽说，“但是从现实和发展角度看，扩大司法建议范畴，对一些社会问题，对行政和企事业单位工作方面的问题提出建议，还是很有必要的，有很积极的社会意义”。
周泽同时也认为，由于司法建议扩大应用范围，缺乏法律授权，因而不具有强制性，接受单位也没有执行的义务。司法建议仅仅就是建议而已，只具有道义上的宣传、提醒效力。只是由于法院本身的特殊权威性，其效力更强而已。但法院这样做体现出一种社会责任感，应该充分肯定。
“司法建议是什么性质，没有法律规定也不好界定，”北京大学法学院副教授傅郁林说，“但可以说它不属于司法权范围，是司法权的一种拓展”。
傅郁林认为，既然不属于司法权力范围，法官就没有特定义务去发司法建议，接受单位也没有一定执行的义务。总之，司法建议应该有一个边界，而且不应随意扩展这个边界。发出司法建议应该是慎重的，同时不应该过份强调接受单位的理解和执行。
“起到建议和提醒的作用就可以了。”傅郁林说。
北京大学法学院教授姜明安在一篇文章中较详细论述了司法建议制度。
他说他到过一些国家，从没听说过国外法院有类似中国的司法建议制度。他说欧美国家的法院遵循的是司法独立的原则，司法不受外部干涉，也不干预外部事务。司法坚持不告不理，不过问和干预其他机关和组织内部事务。司法要维持权威，一方面依仗公正裁判，另一方面依仗自身的权力约束。
但姜明安同时认为，我们国家有其自身不同的特点。我们的国家机关间既要各司其责，相互制约，又要相互合作。司法机关除了裁决诉讼与争议，还要维护公共秩序，参与构建和谐社会。因此，对在审判中发现的有普遍倾向的问题，有责任提醒有关单位和部门改进工作和管理。据此，他认为司法建议“是个好制度”。
长期建立的工作制度 难以追溯其起源有文件规定，还是自发形成？
北京大学法学院副教授傅郁林认为，司法建议应该是我国法院的一项例行性工作，并非由于法律规定。
《行政诉讼法》是1989年4月颁布的，《民事诉讼法》是1991年4月颁布的，而在此之前的很长时期，法院就已经在实行司法建议制度。
傅郁林以前当过法官，她说，至少在1987年法院就有司法建议。北京朝阳法院退休老法官党春源1964年大学毕业就到朝阳法院工作，还曾编写过法院的审判志。据他说，他刚参加工作时法院的领导和老同志就教他如何起草司法建议。
“那时候司法建议就是一项成熟的制度了，”党春源说，“也可能是抗日战争时期我们解放区的法院创建、形成的”。
党春源推测，最初应该有一个什么文件规定，只是时间久远人们都淡忘了。党春源说，上世纪60年代，司法建议大多针对单位对职工的教育，单位的安全、治安防范等问题。
“那时案件少，司法建议更少。”党春源说。
“过去司法建议数量少，但作用比较大，”北京市朝阳区法院副院长张雯说，“接受单位也比较重视，近几年就差一些了”。
张雯认为问题可能还有另一面，就是现在单位面对的问题和矛盾也比过去多得多，独立自主性也要大得多，对法院的建议看得也淡了。但作为法院，不能因为司法建议受关注度减低而放弃或减低自己的责任。
对司法建议的重视是2000年以后的事。法院在审理案件中越来越感到有许多案件是某一类矛盾的集中体现。解决一个案件需要提醒有关部门和单位从制度上入手进行改进，因此出于社会责任心，提出司法建议。
有人提出应该加强司法建议的法律地位，让它上升为法律行为。对此，法律界许多人持审慎态度。傅郁林教授就明确表示不必进一步强化司法建议的约束性。不少法官也有类似的看法。
朝阳法院执行二庭庭长汪冬认为，目前司法建议的定位应该是合适的。如果提高它的约束性和强制力，势必将要相应提高其严密性，缩小其适用范围，而且数量也势必大幅减少，不如目前稍有一定灵活性和弹性，更为有利。
司法建议将会是一个长期的工作制度 时代的要求，也是责任的体现
今年3月，最高法院下发通知，要求全国法院要进一步提高认识，重视司法建议工作，在审理案件中发现普遍性或需要提请注意的问题，应及时向有关单位提出司法建议。以利于完善工作方法，管理体制和规章制度。通知强调，加强司法建议，有利于实现法律效果与社会效果的统一。有利于维护社会稳定，促进和谐发展。
这应该看作对司法建议的性质和方法意义的基本规定。
“司法建议，既要紧扣党委政府的工作中心，又要关注人民群众的切身利益。”南京市中级法院院长徐立新说。
“法院是社会矛盾的集中地。”北京市朝阳区法院副院长张雯说，“通过审理案件，可以发现案件背后的大量矛盾，一些案件就是带有某类矛盾的特征。就这些矛盾向有关部门和单位提出建议，对消除社会矛盾，促进社会稳定都有重要作用”。
张雯举了一个近期例子，朝阳法院双桥法庭的法官姜春玲是全国十佳法官，她在审理一个老太太被公共汽车轧了脚而索赔的案件时，了解到东四环四惠桥汽车站管理混乱。她亲自到车站了解情况，作了周密调查，提出解决方案，向市公交公司发出司法建议。市公交公司对建议很重视，也很赞赏姜春玲提出的整顿方案，派出工作组对四惠车站进行了整顿，很快就建立起良好秩序。
“司法建议很多时候也在客观上减轻了群众的诉累和法院的工作压力，节约了司法资源，是双赢或多赢的结果”。张雯说。
提出司法建议，对法院来说是很慎重的事。一般程序是，某件案子引发一项动议，经由庭、院领导同意，由专人执笔起草，再经多级讨论，最后由主管院领导批改，有时还经多名领导审阅才最后定稿。目前司法建议已逐渐形成一定格式，以增强其严肃性、严密性。
朝阳区法院在实施过程中，重要的司法建议发送还与媒体相结合，采用公开的形式，社会影响和效果更加显著。
“发司法建议，工作量一般是比较大的。”朝阳法院执行二庭庭长汪冬说，“要善于发现问题，提出设想；要经调查研究，反复讨论。有时为发一份建议，上上下下走好几个来回。但大家的积极性还是很高，发司法建议，在我们感觉，很多时候是一种社会责任感在推动”。
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