企业关闭，为何不依法召开职代会

　　湖南省新晃卷烟厂因政策性关闭已经三年半了，但原企业职工一直因为企业关闭前没有开职代会，有关补偿方案实施办法未经职代会审议表决而忿忿不平。“为什么这样一个拥有850多人的国有企业，关闭前县主要领导就是不让开职代会，补偿方案就是不征求职代会意见，都由领导拍板？难道在新晃县企业关闭破产就可以不按法律法规办？”

　　新晃县位于湖南省的最西南角，三面紧邻贵州省，现在是一个省级贫困县。原新晃卷烟厂有50余年历史，是该县惟一隶属中国烟草总公司的“央企”，年生产卷烟6万大箱，利税曾占该县财政收入70%左右。2003年底，为贯彻落实国务院关于经济结构调整政策，10万大箱以下烟草企业实施政策性关闭计划，国家烟草专卖局将新晃卷烟厂列入了关闭企业行列。

　　政策性关闭就可以不开职代会？

　　职工对记者说：“从听到要关闭烟厂那天起，我们职工代表就一个要求，要求工会依法召开职代会，广泛听取职工意见，在关闭企业过程中依法维护职工的合法权益，力争企业关闭后不留后遗症。但工会把我们的要求转达给了厂长，厂长又转给了副厂长，副厂长转给县委县政府后，告知我们县领导已经决定此次关闭烟厂不召开职工代表大会，有关方面将分别与烟厂职工谈话，了解职工对关闭烟厂的意见和建议。他们还说："这样做民主程度更高。"”

　　县委县政府有关方面负责人在接受记者采访时也坦承：他们确实没有召开职工代表大会。理由是召开职代会会导致关闭程序复杂，个别人还会影响关闭工作的顺利进行。一位部门负责人说：“在关闭过程中，我们向更多的职工了解了情况，有座谈也有家访，广泛听取了职工的意见。”并说，法律没有规定政策性关闭国有企业，必须召开职工代表大会。

　　职工们说，“新晃卷烟厂被政策性原因关闭了，这是国家的整体调控策略，是国家的大政方针政策，我们新晃卷烟厂全体职工、干部是理解的、拥护的。我们只是认为，新晃卷烟厂在政策性关闭过程中，县政府没有认真地贯彻、执行、宣传中央和国家关于国有企业改制的相关政策法规，没有依法、依规、依程序进行，且剥夺了企业工会、职代会依法拥有的知情权、参与权、监督决策权。企业关闭，职工安置方案不召开职代会审议通过。安置方案完全是领导商定，这种做法如何保证职工合法权益不受侵害！

　　职工们知道，《全民所有制工业企业法》规定，职工代表大会是国有企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权利的机构，主要职权包括听取和审议企业的重大经营决策，审议决定涉及职工福利的重大事项等。此外，《公司法》对此也作了一些规定。2001年5月30日，全国总工会还就《关于在国有企业实施关闭破产中加强工会工作的意见》中指出，工会应积极参与国有企业关闭破产有关政策、方案的制定与实施工作，督促企业破产清算小组和企业行政认真履行民主程序。企业破产方案特别是有关债务清偿、资产处置、人员安置和安置费发放等问题的解决方案，必须经职工代表大会讨论通过。未经职工代表大会通过的企业关闭破产方案，一律不得付诸实施。但这些政策法规，县政府没有认真落实。

　　职工的补偿款是否被截留了？

　　应该说，此次关闭新晃卷烟厂，国家给了被关闭企业相当优惠的政策。按照国家烟草总局相关安置文件的规定，烟厂的债务可以列入全国银行呆坏账规模计划并予以核销。职工说，已经预知的安置资金，包括由某烟厂有偿买断的指标款1．5亿元，国家烟草总局补贴款5100万元，共计2．01亿元。如果再加上烟厂的固定资产1个多亿元，资金数额相当可观。但新晃县政府用来安置职工的资金只有7000余万元。

　　职工们说，他们与地方政府有关方面的争议就在于，烟厂实施政策性关闭后，由此发生的资金款项到底应该有多少可以用于安置职工，地方政府可拿出多大比例用于支持地方政府经济结构调整使用，特别是地方政府有无权力更改国家烟草专卖局政策性关闭企业关于资金使用的文件精神。职工说，按照他们的理解，国有企业改制是执行中央的文件。国烟法(2003）124号文件规定：“鼓励已停产小烟厂按照先省内、后省外，一次性有偿调剂卷烟生产计划指标，可以适当提高转让价格，所得收入用于职工安置等企业组织结构调整工作。”而湘府阅(2003)105号会议纪要，却将内容修改为“指标款专项用于新晃烟厂安置职工和支持新晃县调整经济结构。”职工说，虽然改动的仅有11个字，但产生的后果则是对职工利益的巨大侵害。“我们的安置资金被挪用了。”比如县委县政府的办公大楼，1万多平方米的建筑，全新的办公设备，那可是几千万元的投资，但县里一年多就建起来了。要知道，这可是一个省级贫困县，烟厂关闭后，县70%的财政收入没了，政府哪来的那么多钱？他们怀疑烟厂职工的安置资金被县政府挪用了。

　　但政府有关方面负责人告诉记者，职工反映的不实。1.5亿元指标买断款中，目前仅有1.2亿多元进账，加上前一次烟厂改制结余的540万元，共计1.25亿余元，除用于职工安置补偿支出7039万元外，补交企业欠水电费1922万余元，其余3500余万元全部用于县通乡公路改造支出。县委县政府办公大楼建设资金源于老县委土地置换所得，不仅没有动用烟厂指标买断款，也没有动用各级财政一分钱。

　　县委县政府有关部门说，新晃卷烟厂职工解除劳动关系实行社会化管理后，地方政府进行管理和实施再就业压力很大，为此，省政府湘府阅（2003）105号会议纪要明确，指标转让款专项用于新晃卷烟厂安置职工和支持新晃县调整经济结构。因此县政府从1.5亿元指标转让款中拿出部分用于调整新晃县经济结构是符合国家法律法规有关规定的。

　　县政府有关方面负责人说，卷烟厂人均9.58万元的经济补偿已经远高于地方企业职工的安置标准。针对职工反映比较集中的政策法律依据问题、实施主体问题、没有召开职代会问题、有关资金使用和安排问题，他们认为，这是“部分职工对相关文件政策曲解过深，对补偿的期望值过高”所致。

　　依法行政是原则

　　新晃烟厂被政策性关闭已经三年有余，然而由此引发的矛盾却还没有从根本上得到解决。针对此案，一些法学界人士表示了自己的看法，他们认为，在企业实施政策性关闭过程中，矛盾最终其实就集中在一点，就是对职工的安置补偿问题上，这不仅关系到职工日后的个人生计，也关系到社会稳定。

　　国家行政学院教授杨小君说，职工安置补偿之所以成为当前国有企业关闭中矛盾较为突出的问题，原因就在于政府还是习惯用计划经济的手段来解决市场经济的问题。在计划经济年代，政府关闭国有企业后，还要管职工吃饭，即要负责安排职工重新就业，所以矛盾不突出。但今天不同了，一旦关闭某个国有企业，其职工就面临着下岗失业的危险。因此，安置补偿就成了利益争夺的焦点。

　　北京大学法学院教授姜明安认为，关闭国有企业，政府必须给予行政补偿，其安置补偿的方式、标准必须由法律、法规(至少是规章)作出明确规定，而不能由政府根据当地经济发展水平和经济结构调整需要自行决定。就目前情况而言，要处理好国有企业关闭中的各方利益问题，一要靠完善立法，二要靠严格依法行政，三要靠健全救济机制。其中最重要的是依法行政。

　　中国人民大学法学院教授王新欣认为，由于（烟厂）这种政策性关闭并非企业经营管理不善、亏损严重所致，而是因为国家宏观经济调控所致。因此，对于职工的补偿，应该高于对破产企业职工的补偿标准。至于《劳动法》上的补偿标准，那只能是一个必须满足的最低标准。

　　最高人民检察院检察员肖建华认为，在国有企业关闭问题上，最需要提防政府兼用管理者和所有人的权力(利)。基于前者，政府可以单方关闭国有企业，基于后者，政府可以直接支配企业的财产，优先满足自身利益需要，如本文中新晃县政府将被关闭烟厂的资产转用于当地经济结构调整。她说，要避免因身份混同而带来的混乱，就必须进行政府角色分离——把政府作为社会管理者享有的经济行政权与作为国有企业出资人享有的民事权利划归不同的政府部门或其他法定主体分别行使。

　　记者了解到，由于受就业难的影响，新晃烟厂关闭后，原企业相当数量的职工都在家待业。一位原烟厂的管理干部告诉记者，她今年40多岁，在企业服务了20多年。企业关闭时，她领到经济补偿款8万余元。她说：“经济补偿款相对本县地方企业来说，我们是比较多的，但县政府给地方的关闭企业职工每人又交付了5年的"社保"费，对我们却不给。要知道，过去县财政收入的70%是我们烟厂职工创造的，政府为什么对我们这些"央企"职工另眼相待？政策法律规定企业关闭破产必须召开职代会并对职工补偿、安置方案进行表决，为什么当地政府就可以不依法进行？”一些职工向记者表示，事情虽然已经过去了三年,但他们一定要向有关部门讨个说法。