社评
本报特约评论员 胡子敬
公路收费还贷在充分发挥积极作用的同时，还应加强相应的制度约束，防止形成垄断和暴利的腐败空间，决不能让其“有始无终”、“剑走偏锋”
近一段时间，媒体上有关高速公路收费“热点”新闻高潮迭起，相伴而生的“高速公路高收费”、“公路收费高出投资十倍”、“公路还贷收费失信于民”等等对公路收费的质疑之声更是不绝于耳。
而近日，北京市第十二届人大常委会第三十七次会议表决通过的《北京市公路条例》也许能为相关问题的解决提供更充分的法律依据。该条例明确规定，政府还贷收费公路的车辆通行费，除必要的管理、养护费用从财政部门批准的车辆通行费预算中列支外，应当全部用于偿还贷款，不得挪作他用；收费公路收费期满应当按照规定拆除收费设施停止收费，并由市人民政府向社会公告。地方立法机关在重复收费公路管理条例等法规规章有关规定的同时，明确向公众表明了对收费公路的态度。
公路尤其是高速公路，是一个国家综合国力和竞争力的重要体现，更是一个国家经济发展、社会进步、市场融通、民生保障的动脉。公路缩短了城市距离，降低了运输成本，加快了资源流动，促进了统一市场的形成和民众生活的便利。因此，无论从什么角度来分析，公路作为公共基础设施都具有鲜明的公益性质，应当是政府提供的最为重要的公共服务之一。诚然，我国是一个财政实力并不十分雄厚的发展中国家，在现代化建设的过程中公路建设资金不足的矛盾在很长一段时间内依然突出，单纯依靠政府投入还远远不够，政府利用贷款或向企业、个人有偿集资建设公路确有必要。但是，公路建设路径的选择和调整并不能改变公路作为基础设施和公共服务的公益性质。任何改变公路公益性质的行为，不仅是对法律尊严的挑战，更是对民众利益的侵犯。
因此，公路收费还贷作为立法确认的公路建设的投资方式，在充分发挥其“解决资金投入缺口、加快公路建设步伐”功能的同时，还应受到相应的制度约束，从而防止形成垄断和暴利的腐败空间，决不能让其“有始无终”、“剑走偏锋”。
首先，立法应当明确高速公路的收益不能挪用、转移至其他路段。根据收费公路管理条例的规定，公路收费主要用于还贷和有偿集资款，但因为法规并未明确规定此公路的收益是否可以只用于此公路的贷款偿还，而不得用于彼公路，所以有些地方钻了法规的空子，往往将此公路已经超出收费期限的收益，用于彼公路偿还贷款。而这种看似聪明的立法“规避”从道理上却是说不通的：消费者在某条高速公路上通行被收取的费用却被用来建设另外一条高速公路，无异于变相承担了一条根本没走过的路的建设成本。如果高速公路的收益可以挪用、转移至其他路段，而公路建设又是一个长期性甚至永久性的过程，那么不要说十五年、三十年，即使是一百年，公众还是要为不断开工新建的公路埋单。
其次，加强对高速公路性质“变身”的制度约束。目前我国公路建设的投资方式有两种：一种是政府利用贷款或向企业、个人有偿集资建设的公路，叫政府收费还贷路；另一种是国内外经济组织投资建设或依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路，叫经营性公路。根据收费公路管理条例规定，前者的收费期限最长不得超过15年；后者的收费期限，最长不得超过25年。这一收费期限虽是刚性的，但不少地方和部门却耍起了花招。绝大部分公路的性质，都曾经历过由“政府还贷路”到“经营性公路”的转变。收费公路“变身”，收费期限也就被人为延长。路还是那条政府贷款修的路，收费权转让给企业后，收费年限却从15年一下增到了30年。如果高速公路的性质可以根据所谓的“地方实际”甚至“领导决断”而随意“变身”，那么高速公路收费很有可能“有始无终”。从现实情况来看，高速公路性质“变身”应有明确的制度约束，比如向社会公布并采用招投标的方式、收费时间已超过批准收费期限2/3的政府还贷路不得转让等。
再次，高速公路的运营情况应当加强信息公开。公众的知情权和部门利益、垄断暴利是紧密相关的：知情权越充分，部门谋取不正当利益的空间就越小，公众的利益就越能得到保护。而知情权的保障要靠制度来约束，即加强对高速公路运营情况的信息公开。在这场利益博弈中，国家审计署和北京审计局的两份审计报告功不可没，让人大代表和普通民众彻底弄清了公路收费背后的利益纠葛和运作方式。阳光之下，才会让腐败无处可藏，才能让暴利彻底扯去遮羞布。北京市公路条例的另一大进步，正是明确规定了收费公路经营管理者应当按照规定及时向市公路管理机构提供收费、还贷、路况、交通流量、养护和管理等有关信息资料。但这一制度约束尚不够刚性：一是要建立听证制度，对于什么样的公路应该收费，公路的性质能否转变等涉及民众利益的问题要事前听证、公开，听取利益相关人的意见；二是审计部门应当进一步加大对收费公路收费情况主动审计的力度，变被动公布为主动公开，保护公众的知情权；三是要扩大信息公开的范围，收费公路的收费情况只有变糊涂账为明白账，才能得到公众对公路建设的支持、理解和信任。
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