进一步完善行政复议制度，是我国当前法治政府建设的一项重要任务。行政复议法实施条例的颁布实施，是完成这一历史使命的阶段性成果
张越
随着依法治国、建设社会主义法治国家进程的不断深入，通过法定渠道化解行政争议已然大势所趋。
在现行法定争议解决渠道中，行政复议以其方便群众、快捷高效、方式灵活的特点，正越来越成为行政相对人的首选。在这种历史背景下，进一步完善行政复议制度，使其应有作用得到尽可能充分的发挥，是我国当前法治政府建设的一项重要任务。行政复议法实施条例的颁布实施，是完成这一历史使命的阶段性成果。
行政相对人通过提出行政复议申请，将其与作出原具体行政行为的行政机关的行政争议公开化、法律化，向着依法化解行政纠纷迈出了关键性的一步。负有行政复议职责的行政机关接受行政复议申请，则是整个行政复议过程的又一关键步骤。通过接受行政复议申请，行政复议机关负有了对该行政复议申请依法进行处理的法定职责，这是其履行行政复议职责的一个重要方面。从原行政复议条例到行政复议法，再到行政复议法实施条例，近20年的实践表明，行政复议工作发展的瓶颈之一，就是复议渠道不畅：由于具体行政行为往往不告知行政相对人复议机关，致使行政相对人求告无门、“四处烧香”的现实比比皆是。除此之外，在接受行政复议申请的环节上也存在着一些制度设计本身无法克服的人为障碍，如拒不接受、接受申请后不作任何处理、以种种形式要求百般难为申请人等。
正是为了克服上述问题，实施条例在行政复议申请方面作了许多文章，其中最重要的，就是行政复议权利的告知制度。该条例第17条规定，行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。
该条的规定，不仅承担着向最广大范围的行政相对人昭示其法定的争议解决途径的庄严使命，而且还将从根本上解决行政复议领域长期存在、困扰行政复议制度运行的三个相互牵连的重大问题。一是行政复议的范围如何界定，行政复议法实施条例起草之初，曾以20余条的篇幅试图破解这一难题，但最终都以被个个击破的命运而告终，以至最终通篇没有一条、一款涉及行政复议范围。但只要行政机关在作出具体行政之前清楚自己的行为是否可以复议，并在作出具体行政行为之时告知相对人，则这个问题完全可以在行政执法的各个领域实现各个突破；二是如何确定行政复议期限。按照现行法的规定，行政复议申请期限从行政相对人“知道”具体行政行为之日起开始计算。
那么，行政机关作出具体行政行为究竟应当让相对人知道什么？是仅告知具体行政行为的结论，还是包括事实根据、法律依据及理由等细节？是仅告知具体行政行为的内容，还是一并告知相应的救济权利？显然，在行政复议法实施条例实施后，这似乎都已不再是问题；三是如何确定行政复议被申请人或者复议机关。这同样是一个困扰着申请人、被申请人(实施具体行政行为的行政机关)以及接受行政复议申请的行政复议机关及其行政复议机构的问题。究其根本，在于我国现行的纷繁复杂的行政管理体制，比如，设区的市的公安交通管理局下设的分局下设的大队下设的中队作出的交通违章处罚决定，应当向哪个级别的哪些个行政机关申请行政复议？这个问题，公安机关在问，各级政府的复议机关在问，申请行政复议的相对人也在问。但随着行政复议告知义务的确立，这个问题就会转化为行政行为实施时是否履行了法定义务，进而有效化解相关难题。
当然，行政复议告知制度是在行政复议法实施条例实施之后才能陆续建立，在落实的过程中也会遇到来自行政执法机关的消极对待、来自行政复议机关的妥协退让，但对于具体行政行为所可能针对的最广大人民群众而言，在作出该具体行政行为之初，就告知他们有寻求法定救济的权利，并且告诉他们请求的机关和期限，这是广大行政机关实践“三个代表”、畅通法定救济渠道、切实践行为人民服务的根本宗旨的最好的体现。
作者单位：国务院法制办行政复议司
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