亟待改变彩票立法缺失局面的思考

　　亟待改变彩票立法缺失局面的思考

　　贾林青

　　自从福利彩票于1987年7月出现在中国大地上至今已经20个年头，时不时有吸引大家眼球的事件，这些无不折射出我国彩票业的从业人员之诚信素质的低下，管理监督制度不力，以及缺乏明确的法律规则加以规范调整等问题。尤其是，我国彩票业如今发行的彩票已经不是过去的部门彩票，而是国家批准、部门发行、社会受益的国家彩票。其所得彩票公益金的使用领域已经从先前的民政福利和体育事业逐步拓展到青少年校外活动场所建设、2008年北京奥运会、红十字事业、残疾人事业、农村医疗救助、全国社会保障基金等诸多领域。虽然财政部分别于2000年和2001年制定了《彩票发行与销售管理暂行办法》和《彩票发行与销售机构财务管理办法》，但是，因其规定内容过于笼统，缺乏可操作性，难以适应我国彩票业现有的发展规模对于法律调整的需要，出台一部统一完善的彩票法迫在眉睫。

　　彩票法作为调整该商品经营行业的专门性法律规范体系，应当纳入到民商法的范畴之内，其规定内容除了现有的发行和销售以外，笔者建议增加以下的规则要点：

　　首先，明确规定彩票买卖合同属于射幸合同的具体类型。由于我国现行的民法通则及合同法上对于射幸合同的法律含义和适用范围均没有作出规定。显然，这与实际生活中已然存在20年的彩票购买合同的现实相脱节.因此，必须通过彩票法确认彩票买卖合同的射幸属性来弥补这一立法空白。

　　其次，增加彩票业从业人员的上岗资格条件的规定。彩票业的射幸性对于彩票业的从业人员在从事彩票的发行和销售以及兑奖等环节上的诚信提出了更高的要求，上文所涉及的重大彩票案件更从反面证明了提高彩票从业人员的从业素质，突出诚信原则的必要性。同时，彩票业所具有的垄断性更加关乎着政府的信用和国家的形象，彩票从业人员发行和销售彩票以及此后的兑奖行为无不关乎国家利益。因此，彩票法应当借鉴中国彩票业20年的经验教训，对于彩票从业人员的上岗资格作出统一明确的规定。诸如，与我国社会教育程度的普遍提高的情况相适应，规定彩票从业人员的入门门槛应具有大专学历；彩票从业人员应当接受了金融、财经或法律教育而具有相应的专业知识；经历过彩票业专业培训，并参加有关主管机关组织的彩票从业资格考试合格而取得彩票业从业资格证书等。

　　第三，明确彩票销售的限制性规则和监管规则。其中，关于限额销售彩票规则，彩票法应当总结各地现有的彩票销售限额的不同规定，规定一个统一科学的销售限额，例如，一次购买10000元的，禁止一般的彩票销售终端(网点)予以销售，并且，可以在彩票销

　　售终端上设置限额销售控制装置，达到限制超额销售的作用。同时，彩票业应当依据彩票法的规定设立专门的大额销售场所负责限额之上的彩票销售业务，并且，实行实名制销售，要求大额彩票购买者提供有效的身份证明文件，用以防止洗钱行为或者其他犯罪行为的发生。

　　最后，要建立严格的彩票业责任制度。作为我国彩票业正常发展的必要举措，彩票法应当建立完善的彩票业责任制度，其适用范围应当涵盖彩票发行与销售所涉及的彩票发行和销售人员，进行彩票发行销售公证的公证人员、有关的律师、会计师、审计师以及彩票业监管机关的工作人员等。而且，该彩票业责任制度应当将违反彩票法律规范的行为所应承担的彩票法律责任与行政责任或者刑事责任相互衔接，用以体现法律的国家强制力。通过彩票业责任制度的适用，达到督促以上各类人员在彩票发行和销售过程中各尽其责，讲求诚信，从而，净化我国的彩票市场，充分发挥其对于我国社会主义经济发展的积极作用。