谁是民事再审程序的启动主体？

　　——对“当事人是启动民事再审程序唯一主体”观点的质疑

　　杨金顺

　　对存在错误的已生效民事裁判启动的再次审理程序，法、德、日等国一般称为“非常上诉程序”或“再审程序”，而我国刑诉法、民诉法则以“审判监督程序”为名规定再审内容。目前，不论是学术界还是实务界，均认为对民事再审程序的改革是民事诉讼法修改的重要部分，大都呼吁构建我国的民事“再审之诉”，包括重构再审诉讼的准入程序和审判程序两大内容，其中，再审之诉的启动主体就是一个争议的重点。

　　对再审之诉的启动主体，有观点认为：取消检察机关、法院依职权启动再审程序的权力，因为检、法公权力的行使违背了当事人处分原则和“不告不理”原则，违反了诉权理论。构建再审诉讼程序就是要平等、公平、高效地确保当事人诉权的行使，当事人的申诉或申请再审只要符合法定条件，人民法院就必须启动再审程序。因此改革审判监督程序，必须赋予当事人唯一的再审程序启动权，取消或弱化法院、检察院的启动权。笔者认为，这种观点值得商榷。在再审程序中，只有司法机关才是程序启动的实质主体，当事人不可能成为启动的唯一主体。对此，笔者拟从诉权理论、民事诉讼规律及司法实践等方面一抒浅见。

　　一、任何一个诉的启动，都必须由当事人的诉权行为与司法审查行为相结合。当事人行使诉权仅是诉讼的起点，诉讼的最终形成，必须经过司法审查的门槛。

　　诉权是法律赋予当事人在认为权益受到侵犯或与人发生争议时，按照法律所规定的条件，请求法院行使审判权以保护其权益、解决纠纷的权利。这一概念包括了两种涵义，诉权的程序涵义和诉权的实体涵义。程序涵义，就是当事人在程序上请求法院行使审判权，目的在于启动诉讼程序。实体涵义是指请求法院保护民事权益或解决争议，这个请求成为法院审判的对象。从程序意义上看，在一、二审程序中，当事人以起诉、反诉、上诉等形式行使诉权，这是程序启动或诉讼形成的前提，也是法院审判的基础，但当事人行使的诉权，其程序涵义只是一种请求权，诉并不仅凭当事人的请求权而当然启动。即是说，当事人一方行使诉权的行为，只是引起法院行使审判权对讼争法律关系进行审查的起点，争议双方最终能否站在法庭上，能否从起诉或申诉这样一个诉讼行为转化为能产生法律后果的司法裁判行为，法院必然要进行先行审查，即司法审查，实践中称为立案审查。审查的内容就是民诉法上的起诉要件，包括当事人提供诉状、诉状载明的事项符合法律的规定、预交诉讼费等。符合起诉要件的，法院还要对诉讼要件进行审查，包括案件是否属于法院受理的范围及受诉法院的管辖、当事人是否适格等。符合诉讼要件的，法院予以立案，正式进入诉讼程序。当事人行使诉权的行为与法院的司法审查活动相结合后，最终导致了诉讼的启动。在以民为本的司法理念下，目前法院对当事人起诉或上诉一般实行形式审查，只要当事人具备程序意义上的起诉要件，法院就受理并启动程序，从而进行实体和程序审查。于此，诉权与审判权在启动程序方面是相互依托的关系，二者以民事诉讼的基本构件为基础，形成了诉权寻求审判权救济与审判权依托诉权这样一种互存、互动的有机构成体系。即便在一、二审程序，当事人的诉权行为对程序启动具有决定性作用的情况下，诉的启动主体仍包括当事人和法院。因此，当事人是程序启动唯一主体的论点，与诉权理论相悖，没有法理基础。

　　二、审判监督程序基于既判力原则产生的有限救济的特点，决定了司法权对启动再审程序的决定性作用

　　审判监督程序被称为“非常程序”或“特定的诉”，这种程序的特殊之处在于其启动前提是纠错，方式是事后救济。随着法院受理的民商事案件逐年大幅上升，不服生效裁判、寻求再审程序救济的案件也随之大增，但再审程序毕竟属于例外情况的救济，不可能像普通程序那样被频繁、随意地启动，现代司法理念所确立的既判力原则，决定了对这种重大瑕疵判决给予再审救济的案件只能是有限的，只有少数案件能经过司法审查的门槛进入再审程序。以广东省检、法两院近年来办理申诉案件的情况为例：2004年9月广东省高级法院出台《广东省法院再审诉讼暂行规定》，放宽再审准入条件，2005年全省法院共受理申诉案件26937件，其中再审2707件，占10％。检察机关抗诉启动再审的情况也差不多，2005年全省检察机关受理民事行政申诉案件5495件，提出抗诉733件，占13％。从以上数据可见，只有不到15％的案件经过检、法两院审查后进入再审程序，能最终得到改判的，所占比例就更低了。

　　司法资源是有限的，再审程序的启动，意味着在同一个案件上要重复、重新投入司法资源，虽然我们说这是为了公正所必须付出的代价，但还是应考虑司法效益，“终审不终”造成的司法资源不合理利用，诉讼效益降低，以及对司法权威的损害，不容忽视。因此，再审程序的有限救济特点，决定了启动再审并不以当事人意志为转移，法律必然为再审程序的准入设置比启动一、二审之诉更为严格的条件，对当事人申请再审的理由（即再审事由）的审查将设置更为缜密的程序，才能保证有限的司法资源在再审这个非常救济程序中的作用最大化。如果当事人行使诉权就能启动程序的话，必将会有大量的案件涌向再审的闸门，既判力原则将彻底失去意义甚至荡然无存，二审终审制这个基本诉讼制度将土崩瓦解。因此，面对等待再审救济的申诉案件，司法机关必须依法进行严格审查，把好进入再审的阀门，才是再审程序有限救济原则的根本保障。从这个意义上讲，司法机关才是再审程序实质的、起决定作用的启动主体。我国民事诉讼法第一百七十七条和一百八十五条规定，将审判监督程序的启动权赋予司法机关，即法院和检察院，是完全符合诉权理论和诉讼规律的。

　　三、司法机关在再审事由审查程序中的职权干预色彩，决定了细化再审事由难以成为“当事人是启动再审程序唯一主体”的制度支撑。

　　再审事由是再审程序启动的理由和依据，是规范和完善司法机关审查活动的前提。大陆法系对再审程序的技术限制、期间、再审事由以及对再审事由的审查等予以了明确的规定。如日本民事诉讼法第三百三十八条规定了十项再审事由，大致涉及六个方面：（1）审判程序存在瑕疵；（2）作为认定事实基础的证据虚假；（3）代理权有瑕疵；（4）作为判决基础的民、刑事判决或其他裁判已被有效裁判变更；（5）漏判重要事项；（6）被声明不服的判决与此前的确定判决相抵触，有损司法的统一性等。英美法系国家也将设置“法律重要性”作为控制再审准入制的裁量标准。我国民事诉讼法第一百七十九条也规定了五项申请再审的事由，但过于宽泛、笼统，缺乏可操作性，也成为法院、检察机关启动再审程序最容易被人诟病之处。因此，细化再审事由，是改革我国再审程序的重要组成部分。

　　但是，细化再审事由，仍然难以成为赋予当事人再审启动权的制度保障。原因在于再审事由在理论上应当基于一种客观存在的事实，不以申请人和法院的意志和主观判断为转移。对再审事由的审查，才是打开再审程序的“钥匙”。有了合理的可操作性强的再审事由规定，仅是司法机关有了审查的依据，对再审事由进行程序化的严格审查，才是司法机关作出是否启动再审程序的关键。司法机关只有审查后才能作出申请是否符合再审事由的判断，并依据判断决定是否启动程序。这一点在各国的立法和实践中均可体现。即使在详细规定了再审事由的法国、日本等国家，民事诉讼法仍将再审事由的审查程序法定化，规定了法官对再审申请严格审查和实质审查的程序，只有在审查后认为实体判断错误或程序有重大瑕疵时才能启动再审程序。在日本，经过对再审申请的诉状及其记载样式的形式性审查后，才进入再审事由的审查，在此阶段的裁判采取以职权探知、非公开和书面审查等为原则的决定程序。在美国也一样，美国最高法院再审程序之所以保持了高改判率，与其实行严格的预先实质审查程序是分不开的。再审事由的审查这一职责通常由书记官承担，在大法官未将案件列入庭审辩论日程之前，先由书记官根据严格格式化的上诉申请出具案件简介备忘录，并提出允许驳回调令申请的建议。大法官在此基础上进一步作出是否讨论的决定。各国对再审事由的审查，是充分行使审判权的体现，无不渗透着职权干预的特点。再审程序的启动权，牢牢掌握在对再审事由进行审查的司法机关手中。

　　认为“当事人的申请理由只要符合再审事由，就能启动再审程序”的观点，实际是确立了司法机关对再审事由的形式审查原则，这是不符合诉讼规律的。对再审事由的审查，必须实行严格的实质审查原则。在再审之诉的诉讼结构中，再审事由的审查和再审之诉的提起有着本质的区别，不能以申请再审与起诉有着相似性而将再审之诉的提起和再审事由的审查阶段混为一谈。笔者认为，对起诉条件的审查和对再审事由的审查标准是完全不一样的，对再审事由的审查必须是实质性审查，才能作出申请是否符合再审事由的准确判断。细化后的再审事由，必然涉及实体问题，如证据是否伪证、证据是否充分、在认定事实基础上适用法律是否错误等，这些原审裁判的错误仅靠形式审查是无法发现的。目前在司法实践中，作为审判监督程序启动主体的检、法两院在审查申诉案件时，均采取实体审查的方式。检察机关审查生效裁判是否符合抗诉条件的过程，本身就是一个审查证据、核实法律适用的过程，必须经过立案、调阅原审卷宗、听取双方当事人意见等程序后才能作出原审裁判是否有错、错在哪儿、是否抗诉的决定，这种审查涉及原审判决的实体、法律适用及程序等方面，是全面审查模式。法院亦是如此。细化再审事由，让当事人通过行使诉权就可启动再审程序的观点，是完全忽略了司法机关对再审事由的审查权和决定权，而夸大了当事人诉权的作用，是不符合诉讼规律的。

　　总而言之，在一审、二审程序中，当事人的选择权、处分权对程序的启动具有决定性作用，而在再审诉讼程序中，当事人的诉权行为对程序的启动不再具有决定性作用，起决定性作用的是司法权。司法机关是启动再审程序的实质主体。现行民事诉讼法将再审程序的启动权赋予法院和检察院，其立法理念就在于通过对再审案件的准入条件和再审事由进行严格审查，以有限的司法资源，发挥再审程序的纠错功能，在维护既判力与追求个案实质公正两者之间实现最大限度的平衡。这个理念完全符合诉讼规律，有着坚实的理论基础和实践积淀，即便在修改民事诉讼法呼声日隆的今天，仍显示其强劲的生命力和价值。（作者单位：广州市检察院）