《瞭望》文章：协管员壮大之谜

　　《瞭望》文章：协管员壮大之谜

　　有的地方，协管员人数套用公务员编制办法，按被管理对象比例配置；协管员有“管理办公室”，有“机关”大楼，配置车辆，俨然一个正式政府机构

　　文/《瞭望》新闻周刊记者钟玉明

　　他们不是政府职员，却像政府职员那样承担着公共管理职能，甚至“代表”政府直接管理企业和社会人员，他们权从何来？责向谁负？

　　近年来，各地政府大量组建的协管员、协理员队伍（以下统称协管员）的执法严肃性受到质疑。

　　“国家应该及时对政府机构、公务员队伍架构和编制人数进行统筹调整，而不能依靠雇用‘编外公务员’搞‘二政府’来对付。”有关人士对《瞭望》新闻周刊说。

　　近两年来，协管员现象正在全国各地快速蔓延，队伍呈现爆发式增长。城市人口急剧膨胀，新的行政管理领域涌现，行政执法任务加重，而执法力量未能及时调整补充，二者形成巨大反差——这是协管员队伍迅速壮大的背景。

　　“如果没有法律约束，这支政府临时工队伍恐怕将永远‘临时’下去，成为政府机构和人员新一轮膨胀的基础。”一位专家预言。

　　协管员呈燎原之势

　　协管员队伍涌现于本世纪初，政府机关雇用下岗失业人员协助处理社会事务，兼有开发公益性就业岗位之意。

　　在近两年协管员队伍迅速增长过程中，承担直接管理中小企业和普通群众职能的机关，纷纷把基层一线具体管理事务卸给协管员，公务员则“升级”为“包工头”、“二掌柜”。

　　协管员主要有三大类：一是公共秩序类，在公共场所纠正群众的违法违规行为；二是行政管理类，深入企业和居民家庭进行巡查、登记造册、征收税费、收集违法证据；三是党群工作类。

　　《瞭望》新闻周刊记者粗略统计，目前北京、上海、广州、南京、杭州、乌鲁木齐等大中城市普遍设立的协管员队伍有：治安协管员、交通协管员、税收协管员、工商协管员、劳动监察协管员、城管（市容）协管员、流动人口协管员、出租屋协管员、计生协管员、党建协理员、工会协理员等。

　　一些城市还有消防协管员、安全监督协管员、环保协管员、退休人员协管员、民政协管员、社区协管员、统计协管员、司法协管员、食品药品协管员、燃气协管员等。

　　协管员队伍庞大，有的机构协管员人数远远超过正式执法人员，呈喧宾夺主之势。如广州市劳动保障监察员满编133人，协管员多达949人。

　　广州市总警力3万人，现有治安员8000人、交通协管员900人，计划三年内治安员扩展到1万人、交通协管员扩展到3000人。剔除刑侦、经侦、户籍、车辆管理、机关事务等人员，真正在街面见到的，警察不如协管员多。流动人口、计生、出租屋等日常巡查管理没有专职公务员，全部依赖协管员，如广州市有8000多名出租屋协管员。

　　协管员本来是解决下岗职工再就业的公益性岗位，现在却日渐“准公务员”化。

　　《瞭望》新闻周刊在调查中发现，有的地方，协管员人数套用公务员编制办法，按被管理对象比例配置；协管员有“管理办公室”，有“机关”大楼，配置车辆，俨然一个正式政府机构。

　　协管员招录仿照公务员招考录用办法，且年龄、学历门槛越来越高，如深圳的交通协管员要求高中以上文化程度，广东省东莞市税收协管员要求大专以上学历。这样，下岗失业困难群体与协管员渐行渐远。

　　“准执法化”也是一大趋势。治安、交通、税务、劳监、市容、城管、出租屋、流动人口等带有现场执法性质的协管员都统一着装，而且制服样式与正式执法人员近似。如不少城市的交通协管员、城管协管员的制服与交警、城管的制服酷似，几可乱真。

　　“刚刚建队时，制服的样式跟交警差别很大，群众一眼就能认出，经常不服管。”一名交通协管员对《瞭望》新闻周刊说，“现在这身制服，很多人分不清是警察还是协管员，听话多了。”

　　本刊记者在一个城市看到，城管协管员的制服与正式城管制服的区别只是在袖徽上多了“协管员”三个蝇头小字。一些地方的治安员还由公安部门统一配备木棒等执勤装备。

　　是否被滥用的模式

　　广东省编制办公室综合处负责人说，协管员不是政府正式工作人员，没有列入编制部门管理范畴。协管员雇用成本只有公务员的四分之一左右，所以大家都觉得好用，由此带来的问题是：协管员模式是否存在滥用？

　　作为非正式机构，协管员的队伍设置、经费来源、人员招录辞退、福利待遇、法律责任都没有明确的法律规范。什么机关可以设立协管员、人数多少，随意性很大，谁也说不清一个城市里究竟有多少协管员。

　　另外，财政来源不规范。各地协管员的经费来源，一是政府财政，二是挪用再就业专项资金，三是以费养人、以罚养人，其中后两种最普遍。如治安员经费来源于流动人口管理费，交通协管员经费来源于交通罚款返还，出租屋协管员经费来自对出租屋业主征收的房屋租赁税和管理费，税务协管员的经费来源于税收提成，工会协理员经费由工会自筹。

　　由于协管员最初以“开发公益性再就业岗位”的名义设立，因此，不少地方动用再就业专项资金支付协管员费用。这一违规现象虽经反复批评纠正，至今仍屡禁不绝。

　　协管员所属部门的“肥瘦”不同，招聘条件和待遇也不一样。税收协管员由于有税收提成作后盾，工资福利待遇是各类协管员中最高的，有的年薪达到3万元。

　　广州市交通协管员月薪1600元，劳动监察协管员平均每人每月总经费（含工资、办公经费）2000元，工会协理员每月“津贴”600元，党建协理员每月“津贴”700元。

　　协管员与所属政府部门的关系，有的是签订劳动合同，参加社保，有的没有任何保障。一名工会协理员向本刊记者抱怨：“我们天天到企业动员工会帮助职工维权，我们自己的权却不知谁来维护。”

　　俨然“二政府”

　　虽然各地政府都声明协管员协助公务员处理事务，没有执法权。但实际上，除了不能作出行政处理决定外，协管员的工作与执法人员基本一致。协管员独立走上街道马路、进入企业和居民家庭执行巡查监管公务，俨然“二政府”。

　　如出租屋协管员，逐家逐户深入居民家庭，检查登记房屋租赁情况、租客资料、流动人口身份资料、计生情况、就业情况，同时办理流动人口IC卡、征收房屋租赁税费；劳动监察协管员深入企业逐个检查劳动合同、职工工资、社保缴纳情况，建账造册；税务协管员对小企业和个体户进行地毯式的征缴，征多少，双方商量着办。

　　大量牵涉企业和公民财产、个人隐私的档案资料掌握在作为“政府临时工”、只有一年雇用合同的协管员手里，一些市民深感不安。

　　市民苟先生对本刊记者说：“一天晚上，戴着红袖箍的人来敲门，手里拿着一本册子，问‘你叫什么名字、家里有什么人’，我说‘我凭什么要告诉你？想查户口叫警察来’。”

　　而有的人则“习惯”性地把协管员和公务员一样看作是政府的化身。

　　“出租屋税费可以跟协管员议价，从每月500元降到300元。这真是乱来！”市民杨女士评论道。

　　相关政府主管部门负责人对《瞭望》新闻周刊记者说，协管员本身就是一个“三无产品”，被管的市民完全可以不予理睬。

　　“协管员能否唬住那些欠薪、欠社保的老板，是个疑问。”广州市劳动监察支队队长廖翔达认为。

　　有一套房屋出租的市民白先生说，协管员打电话叫他去交费，“我说‘有本事你持证来找我，再打电话骚扰我就报警了’”，从此，缴纳税费的事情就不了了之。

　　为此，一些地方政府出台“管理规定”，赋予协管员权力。广东省佛山市政府以红头文件规定，房屋租赁当事人在遇到出租屋协管员检查时，应出示有关证件，不得以任何借口拒绝检查。某市政府通过媒体高调宣传：劳动监察协管员，两人同行即可检查企业。

　　像警察那样去“抓捕”

　　协管员被推向社会管理最前线：城管协管员负责驱赶流动小贩，交通协管员负责管理自行车和行人，税收协管员负责管理年销售额50万元以下的小企业和个体户……这些都是最难啃的硬骨头。

　　主管部门下达了严格的考核指标，如交警部门向交通协管员下达“行人违章率”指标；“管辖”范围内出了治安事件，治安员要扣发工资奖金；出租屋协管员、税务协管员的经费直接来源于所收取的税费按比例返还。

　　为了完成任务，协管员对被管理对象大多采取“人盯人紧逼防守”、“地毯式巡查”的方式，整天与公众特别是底层群众短兵相接，冲突事件日益增多。

　　协管员在工作过程中与他人发生冲突、导致自己或他人受伤的事件时有发生。对这些事件，既不能按照妨碍公务处理，也不能按照民事纠纷处理。当协管员伤及他人时，所属政府机关往往以“当事人不是公务员”、“当事人是临时工”来敷衍塞责。而协管员因公伤亡，其抚恤待遇也成疑问。某市发生过一起协管员执勤期间被打致死的案件，当事协管员不能被定为烈士，家属申诉无门。

　　争议最大的是治安员是否有权对他人动武、造成犯罪嫌疑人或无辜者伤亡时如何处置。

　　在一些治安任务较重的地方，如长三角、珠三角已经高度城镇化的农村地区，流动人口增长迅猛，警察编制严重不足，治安员不仅负责日常巡查警戒，而且承担“抓捕”犯罪嫌疑人的任务。

　　他们甚至在没有公安人员在场的情况下，对犯罪嫌疑人实施“抓捕”行动，使用配备的木棒、铁棒，混乱中造成犯罪嫌疑人甚至普通群众受伤。

　　最近，某市一群治安员误把街头普通群众当成犯罪团伙成员进行突袭“抓捕”，用棍棒把群众打至骨折。

　　在这样的情况下，治安员究竟负什么责任，受伤群众向谁索偿、能否申请国家赔偿，莫衷一是。

　　有律师公开发表言论称：在法理上，治安员只是普通公民，即使在执勤期间也无权持凶器打人，当事治安员应该负刑事责任。

　　公务员“贵族化”

　　有了协管员这条“腿”，一些公务员、执法人员自动“升级”为草拟文件、查办案件、开具罚单的“包工头”、“二掌柜”，一些公务员开始“贵族化”，出现公务员只管服务大企业、主流人群，协管员“管理”小企业、个体户、底层群众的苗头。

　　协管员端着泥饭碗，承担政府机关最苦最累的活，做公务员不肯做、做不到的事情，把政府与管理对象之间的“最后一公里”连接上。

　　长期以来，私营中小企业一直是工会工作最薄弱的一环。设立工会协理员队伍后，局面迅速改观。

　　《瞭望》新闻周刊记者采访了解到，某市给协理员下达的指标是每人一年成功发动280家企业组建工会，相当于每个工作日一家以上。而几百名协理员竟然大多数完成了指标。他们的共同心得是：发动企业组建工会说难就难，说易也易，只要你人到心到，反复上门动员说服，很少有啃不下来的。

　　“最多的一家，跑了12趟，老板终于同意了，现在那家企业的工会活动开展得特别好。”一名协理员说。

　　本刊记者看到，一名协理员为了抵挡酷暑骄阳，用水淋湿毛巾顶在脑袋上，这样走街串巷闯企业。

　　“这样的事，我们的机关人员肯定做不到，他们习惯于坐在机关里发文件作指示。”当地的总工会主席感慨地说，“在基层发动组建工会方面，普通工会干部对大型企业撼不动，对小型企业不愿管。偶尔深入企业，人家一给脸色，就再也不肯去了。作用反而不如协理员。”

　　业主偷漏税费是出租屋管理的顽疾。广州市出租屋协管员上岗后，出租屋税费收入连年以30%以上的速度猛增，去年达到6.7亿元。这业绩是协管员们反复“扫楼”（粤语：挨家挨户登门）的结果。

　　陷入悖论

　　本刊记者采访得知，设立协管员队伍时，许多地方政府抱着临时观点，认为协管员队伍是可以根据形势随时组建、随时解散。因此，协管员的聘用合同普遍都是一年一签。但是，《劳动合同法》实施后，情况将发生重大转变：连续两次签订固定期限合同后，职工就有权要求用人单位签订无固定期限合同。“临时工”、“合同工”通过这纸合同将成为“固定工”。

　　各地设立各类协管员，多针对各相关领域存在的不遵守法纪、管理力量不足等现象。那么，若干年后，这些领域秩序好转了，如行人自觉不违规穿行马路了，交通协管员使命完成了，他们是否就失业了？如果是这样，协管员就陷入一个悖论：努力工作，社会管理秩序好转之日就是丢饭碗之时；不努力工作，秩序依然混乱，考核之日就是丢饭碗之时。

　　可以预见，如果没有法律法规约束，随意扩展的各类协管员队伍，有了固定的人员、固定的经费来源，将会“临时”到永远。

　　在不少城市，交通协管员已经管起了汽车，在禁止行人和自行车进入的高架路、立交桥上，已出现了他们的身影。

　　造成协管员队伍膨胀的主要原因，一是政府职能转变，社会管理事务增多，要求管理下沉，而党政部门未能根据市场经济形势和政府职能转变及时调整编制。特别是流动人口众多的沿海地区，执法人员严重短缺。二是近年来新出现、高速涌现的一些新事物，没有相应的执法机构和执法人员负责管理，比如出租屋。三是一些部门官僚主义抬头，机关人浮于事，真正能下到基层服务群众的政府工作人员太少。

　　广州市劳动和社会保障局副局长陈建龙认为，有限的执法队伍编制应该给谁，应该有一个全面讨论。

　　广州市劳动保障监察支队支队长廖翔达说，广州市共有40多万个用人单位，近600万从业人员，满编专职劳动保障监察员只有133人，劳监人员与职工的比例高达1:43000，与国家要求的1:8000的配备比例严重不符。相比之下，广州市渔政支队管捕鱼，编制300多人，“我们开玩笑说，管鱼的比管人的人多。”

　　还有一种意见认为，社会管理如果要依靠搞“人海战术”、不断进行“地毯式清查”，政府管理人员将永远都不会“够”。政府需要探索创新，找到新形势下的社会治理方式。□