面对制度缺陷就得加强制度建设

　　南方论坛

　　本报评论员　周虎城

　　制度缺陷散见于各种救灾款、捐赠款项的发放程序中，几乎成了救灾款拨放的“潜规则”。权力只要有昧着良心就可发财的可能，那这种可能就会在道德律令失效之下成为现实。从这个角度而言，加强道德教育是必要的，可光有道德教育是万万不够的，还必须从有效性上弥合制度的不足

　　昨日，国务院新闻办公室举行了新闻发布会，民政部部长李学举在介绍中国自然灾害救助和城乡困难群众救助等方面情况时表示，民政部历来把救灾款和社会的捐助都看作是救命钱，看作是“高压线”，救灾款和捐赠款违规挪用或者贪污，对个人来讲是属于道德的缺陷，对监管来讲是属于制度的缺陷。可惜，这些年来，“高压线”屡屡有人触碰，救命钱屡屡被人挪用贪污，不仅受灾群众怨声载道，就是那些社会善意捐赠者也经常因某些捐赠款的流向而甚觉不平，及至影响政府诚信。

　　李学举部长分析得非常准确。这些年来，既有个人挪用和贪污救灾款，道德缺陷很严重的，也有明显暴露制度缺陷的。比如河南省三门峡市民政局原救灾扶贫办副主任、优抚科科长郭新民，贪挪救灾扶贫基金120多万元用来养情人；宝鸡市原民政局长茹小魁等人贪污救灾款等等。可以说，掌握救灾款的人一旦大权在握，只要有了犯罪的动机，便很容易表露“道德缺陷”，这属于前者；而2003年渭河水灾发生后，陕西省发改委克扣救灾款4718万元，占下拨款将近80％；紧接着，华阴市财政局又克扣掉剩下款项的91.6％，最后国家发改委给予灾区3474户村民每户1.7万元的标准补助变成了140多元。一个省的发改委带头截留，下面的机构接着层层效仿，这就属于后者，叫“制度缺陷”了。何况，这样的制度缺陷还散见于各种救灾款、捐赠款项的发放程序中，几乎成了救灾款拨放的“潜规则”。

　　当然，制度缺陷远非于此，救灾款和捐赠款的使用机制、划拨机制和监管机制都或多或少存在着一定的问题。以权力为本位的行政管理体制过于充分表现权力的威力，灾民反倒成了“权力要钱”的砝码。于是，灾民成了符号，灾难成了符号，只剩下权力最真实。而所谓的道德缺陷，是滋生于真实权力之上的，如无权力做后盾，道德再有缺陷，恐怕也很难对官员掌握的款项染指。换言之，有制度缺陷，必有道德缺陷；有道德缺陷，只要制度无漏洞，还是能做到亡羊补牢的。

　　认识到制度有缺陷并不是一件特别困难的事情，层出不穷的机构和个人占据挪用救灾款、捐赠款的案例早就让公众明了这个常识问题。但是，认识自身体制存在的常识问题却是需要勇气的，就好像指出“皇帝的新装”是什么一样，说起来容易，做出来难。问题还在于这个认知的勇气拿出来之后，还应拿出解决的勇气：制度缺陷自然是需要制度修正乃至制度重建来弥补。

　　但是，制度修正或制度重建绝非“上级一开口、下级就执行”，如果上级权力可以不打折扣地运转，就不会出现某些地方截留救灾款的新闻了。只要利益的黑手没有被斩断，只要“真实的权力”依旧可以向利益伸手，那么即便如何加强监管，也必然是归于无效的。权力只要有昧着良心就可发财的可能，那这种可能就会在道德律令失效之下成为现实。

　　从这个角度而言，加强道德教育是必要的，可光有道德教育是万万不够的，还必须从有效性上弥合制度的不足。但纯粹加强对权力的监管，却不从权力运行机制上考虑，恐怕并不能起到根本作用，事实上，我们的监管制度不可谓不多，却无法阻止权力在救灾款上朝向“恶”的走向。换过来想，如果权力运行的程序发生变化，比如掌握救灾款的官员命运被灾民所掌握，那这些官员还敢盘剥救灾款吗？

　　以此来观之，认识到制度缺陷，迈出了一大步，下一步就得加强制度建设了。且看效果罢。