城市房管法修正：厘清公共利益是关键

　　从城市房地产拆迁的现实中可以看出，很多情况下，拆迁各方的冲突和矛盾，都导源于“以何名义拆迁”、“为什么拆迁”的现实诘难

　　唐俊

　　近日，在全国人大常委会审议的城市房地产管理法修正案草案中，拟增设条款授权国务院就征收国有土地上单位、个人房屋与拆迁补偿先制定行政法规，以防止物权法10月1日施行后，因《城市房屋拆迁管理条例》与物权法的有关规定不一致而导致停止执行。

　　据报道，拟定中的草案将在城市房地产管理法第一章总则中增加这样一条：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”应该说，这是一个具有承前启后意义的条款：它在法律层面上给城市房屋拆迁戴上了公共利益的紧箍咒，并以此为原则接过了《城市房屋拆迁管理条例》的棒子，尽管法律之下的新行政法规尚未出生，此其承“前”之处；而其启“后”之处则在于，它的出现为即将实施的物权法第四十二条的规定———“为了公共利益的需要，规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”———提供了得以依照“法律”运转的着力点，解了“城市房屋征收与拆迁工作可能无法可依”的现实问题之围，且如此操作在权限及程序上均符合立法法第八、九、十条的规定。

　　这是一个让人表示乐观的信息。但是，未来的行政法规能否有效地应对城市拆迁过程中的种种矛盾和问题，是需要长期的评估和嗣后观察的，而就现有的规定看，恐怕也尚有诸多方面的问题，需要进一步厘清。

　　最突出的问题是，公共利益仍然是个需要给予充分解释的概念。事实上，早在物权法起草之初，公共利益就被引入进来作为钳制“乱拆迁”、“恶意拆迁”等问题的安全阀，并被寄予了厚望。但何为公共利益是个非常抽象的问题，起草之时就多有争论，以致最后在作为正式条文进入物权法后，它仍然是个不甚明确的条款。而这样的后果是，如今在涉及城市拆迁这样的重大实际问题时，我们仍然需要在与物权法相配套的法律、法规中，重新面对如何对其进行界定的困难问题。

　　遗憾的是，我们在拟定的城市房地产管理法修正案草案里仍然没有对公共利益进行界定。

　　与公共利益界定问题相应的另一个问题是，在立法过程中，立法机关就公共利益的界定问题上没有给出明确答案。在这样的前提之下也就意味着，对公共利益的立法释明难题留给了负有实际履行和实践职责的行政机关，这种做法符合立法法第九条之精神，但似乎仍有不足之处。

　　很显然，公共利益这一抽象概念就像凹面镜一样，在不同主体价值观的照射下，会体现出令人吃惊的价值光谱散射。可以说，不同的立场、不同的处境下会生发出迥异的公共利益解读与认知。从城市房地产拆迁的现实中可以看出，很多情况下，拆迁各方的冲突和矛盾，都导源于“以何名义拆迁”、“为什么拆迁”的现实诘难。在此过程中，作为直接处置相关问题的一方，各级行政机关或部门每每给出的解释似乎总有公共利益的合理基础。但哪种利益是公共的，哪种利益是小众的？是居住权益至上还是商业利益优先？是环境因素优于就业需求乃至GDP总量追求，还是相反？往往鲜有标准答案。在抽象的公共利益概念下，覆盖的是更为细碎、具体和现实的利益诉求。更何况，如今在很多地方以土地收益为重要财源的背景下，行政机关在相当程度上已经成为了利益相关方，在公权力的便利条件下，要找到公共利益的理由，并不困难，行政机关能否给出比立法机关更为中立、明确的概念界定和解释，这本身是值得考量的。

　　还有一点在于，无论是物权法还是配套的城市房地产管理法的规定，在保障被征收人利益的问题上，程序制度设计犹嫌粗糙。一个最现实的问题是，是否只要是符合公共利益的标准(假定标准是明确的)，就可以径直展开征收过程？在新的行政法规出台前，这一点也是不确定的。而拟定的城市房地产管理法修正案草案中的行文结构，似乎将符合公共利益作为了征收的惟一法定前置条件。事实上，应该进一步澄清的是，强调公共利益，并不等于只要符合之，就可以无条件征收。也就是说，即使征收符合公共利益，也必须有充分协商、公平议价的法律程序作为征收的前置保障程序，这样才能充分地保障弱势群体的利益；惟其如此，才能说真正地符合公共利益的价值真谛。