《瞭望》文章：不规范源于权力分割

　　《瞭望》文章：不规范源于权力分割

　　现有机构之所以难以协调的根源，主要在于部门职能划分不清楚，导致部门利益交织，部门之间互相扯皮

　　文/熊文钊 张步峰

　　8月17日，国务院办公厅发布《关于成立国务院产品质量和食品安全领导小组的通知》称，为切实加强产品质量和食品安全工作，国务院决定成立国务院产品质量和食品安全领导小组。

　　到目前为止，加上2003年成立的国务院南水北调工程建设委员会和今年刚成立的产品质量和食品安全领导小组，国务院议事协调机构和临时机构共有29个。

　　这个机构是根据1997年的《国务院行政机构设置和编制管理条例》设立的。从该条例的规定和实施的效果来看，国务院的议事协调机构的设置基本得到了规范和控制，没有出现不断扩张和膨胀的现象。不过仍然存在下述问题：

　　第一，国务院设立临时机构应增强法律依据。

　　1997年的《国务院行政机构设置和编制管理条例》仅仅规定了国务院议事协调机构的设置，并没有规定临时机构的设置，而在中央人民政府的网站和国务院所下发的一些规范性文件中，“议事协调机构”和“临时机构”连用并称，似乎两者并无区别。

　　事实上，临时机构和议事协调机构并非同类机构，临时机构的任务是为了应付临时的或者突发的重要事务，而议事协调机构的任务则是为了承担跨部门的重要业务工作的组织协调任务。

　　可见，议事协调机构属于常设机构，而临时机构则是常设机构之外的暂时性机构，因此设立临时机构和议事协调机构的条件和程序应该是不同的，国务院应为设立临时机构制定专门程序，而不应按照议事协调机构的程序来进行。

　　如果从行政组织法定的角度来说，《国务院行政机构设置和编制管理条例》中所规定的国务院行政机构中并无“临时机构”这一类机构，而且也并没有给国务院设立临时机构留下空间，从这一点来说，国务院设立了一些临时机构还需要法律依据。

　　当然，在遇到全国性的重大临时问题或者突发性问题时，也有必要设立临时机构来进行紧急处置，最典型的例子就是2003年为了应对SARS所引发的公共危机而紧急成立的全国防治非典型肺炎指挥部，卓有成效地对公共危机进行处理。因此，为这种临时机构的设立应该预留法律上的空间，但必须得到法律的明确授权。

　　第二，对国务院议事协调机构的设置规范得仍然不够。

　　《国务院行政机构设置和编制管理条例》规定：可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构。仔细分析目前29个议事协调机构所承担的职责，有一些完全可以交由现有机构承担职能或者由现有机构进行协调便可以解决，而现有机构之所以不能协调的根源，则主要在于部门职能划分不清楚，导致部门利益交织，部门之间互相扯皮，从而需要在国务院组成部门之外再设协调机构来协调各部门之间的利益。

　　以刚成立的国务院产品质量和食品安全领导小组为例，与产品质量和食品安全问题相关的部门主要包括：农业部（主要负责农产品质量监管）、质检总局（主要负责食品和有关消费品整治组）、食品药品监管局(主要负责药品监管)以及其他一些部门如卫生部、工商总局等等。这些部门的相关权限大多有法律依据，如《农产品质量法》赋予了农业部门对农产品质量的监管权，《产品质量法》赋予了质检部门对一般产品的监管权，《药品管理法》则赋予了食品药品监管部门对药品的监管权，诸如此类。

　　实际上，这些相关法律在起草过程中的主导力量正是这些相关部门，部门之间争夺某一事项的监管权力，形成的结果往往是同一事项分割成由几个部门来承担，每个部门承担其中的一部分职责，并以法律的形式予以固定下来。这种情形导致的结果就是，国务院的议事协调机构将会继续增多。比如说，将要出台的《反垄断法》（草案）中便主张要设立一个反垄断的议事协调机构，因为反垄断的事项由商务部、工商总局等几个部门在分别承担。

　　议事协调机构和临时机构的不够规范，只是我国行政管理体制不顺的一种表面现象，深层原因在于部门利益的分割。我国的行政管理体制，在某种程度上可以说是部门利益之间的博弈场所；要推动行政管理体制改革的深入，先要破除部门利益所设置的藩篱。国务院部门的设置及其职责范围是形成于计划经济时期，几经精简，几经膨胀，并非按照管理要素而进行的科学设置。因此，需要借鉴国外的成熟经验，按照管理要素对行政管理权力进行科学的横向配置，并加以法定化。□

　　（作者分别为中央民族大学法学院教授，中央民族大学法学院讲师）