反垄断法对行政权力限制竞争说“不”(图)

唐俊

　　8月30日下午，十届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了《中华人民共和国反垄断法》。

　　这一天，距离该法草案正式被列入立法议程时隔十三年零三个月；距离当年的国务院法制局成立反垄断法起草小组时隔二十年。

　　怎么啃“行政垄断”这块硬骨头，一直是反垄断法是否拿得到“准生证”的关键因素之一。

　　行政垄断对竞争的损害最严重

　　“由于当前仍处于从计划经济向市场经济转轨的过程中，以行业垄断和地方保护主义为主要表现的行政垄断，在当前是对竞争损害最严重的行为。”这是作为反垄断法起草五人专家组成员之一的中国社科院法学所研究员王晓晔对行政垄断问题的评价。

　　用于验证此评价的例子可谓层出不穷。2001年5月，全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室汇总的举报信息显示：

　　内蒙古呼伦贝尔盟个体户反映经营外地香烟被没收；

　　湖北荆州、河北迁西等地不允许外地香烟进入本地市场；

　　湖北嘉鱼县、河北宽城县酒类经营户反映本地管理部门不许经营外地啤酒；

　　湖北广水县不准外地化肥进入本地市场；

　　山东泰安教委强迫中小学校到其指定的经营点购买教学用品。

　　1997年初，河南省固始县政府为了防止外地化肥流入本地，专门发布地方封锁的文件，明令禁止从外地购买化肥，并明确责任；

　　1994年，黑龙江省鸡西地区的啤酒遭到周边地区的封杀，8个月被没收1.3万箱……

　　2006年3月，湖北省汉川市政府办公室下发“200611号”文件，要求市直机关和各乡镇农场在公务接待中使用小糊涂仙系列酒，并给各单位附加总计200万元的任务。

　　中国经济体制改革研究会秘书长石小敏曾如此感言：“现在中国的行政垄断由于在转型时期跟政府职能的转换比较滞后结合在一块，已经成为国家经济社会发展中的一个很大的阻力。”

　　从零散到统一的立法过程

　　事实上，如果从规范文本的角度而言，旨在规制行政垄断的法律、法规早已有之。

　　早在1980年10月，国务院就发布了《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》；1990年11月《关于打破地区间市场封锁进一步搞活商品流通的通知》。这些分布在各历史时期、各法律层级文件中的早期规范，并不区分行政部门究竟是市场竞争的参与者还是管理者，而是一股脑儿地将企业的不正当竞争行为、垄断行为与行政性的垄断行为都作为了妨碍竞争秩序的行为类型加以规制。

　　这一痕迹也反映在1993年9月颁布的《中华人民共和国反不正当竞争法》中，该法在规制不正当竞争的诸种情形后，于第七条对当时较为突出的“指定购买”、“地区封锁”两种行政垄断行为进行了规范。

　　王晓晔曾经指出，“我国将政府及其所属部门滥用行政权力限制竞争的行为作为不正当竞争行为来规定，在理论上是说不的”。

　　“这样的安排难能可贵”

　　一部崭新的反垄断法正是在这样的背景下应运而生的。

　　从内容上看，该法可以说首次对行政垄断进行了较为明确的规定：首先在第一章总则部分中对行政垄断进行了原则规定，其第八条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。”这一条既明确了行政垄断的主体，也明确了行政垄断的表现形式即“用行政权力，排除、限制竞争”。

　　在明确原则后，该法此后以专章形式(第五章)逐项对行政垄断的各种形态进行了规定，对“限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品；妨碍商品在地区之间自由流动和充分竞争……制定含有排除、限制竞争内容的规定”等当前中国社会较为典型的6类滥用行政权力排除、限制竞争的行为予以了明确禁止。

　　在原则规定和专章列举之后，该法第五十一条则对实施行政垄断的责任进行了规定，明确了行政垄断责任追究的主体和程序。这样总体上形成了一个“原则总揽，专章细化，责任兜底”的比较完整的行政垄断规制体系。

　　清华大学公共管理学院教授于安对这样的安排予以了肯定：“由于争议较大，过去很大程度上对行政垄断这一块是采取回避态度的，在立法过程中有些犹豫不决。反垄断法最终作出这样的安排，可谓是难能可贵。”

　　但他也注意到了该法在规制行政垄断问题上的“中国特色”。“严格地讲，新法并没有将行政垄断归入垄断行为中，在第三条垄断行为的列举中并没有包括这一项，而是放在第八条单独进行了规定，这是一种照顾现实的微妙处理方式。”于安这样形容。

　　同时，他也对第五十一条的责任条款提出了一些自己的看法。在他看来，由上级机关作为责任追究主体，反垄断执法机构仅有“提出依法处理建议”的权力，显示出立法者在此方面已经尽力。但从条款内容上看，在一宗行政垄断案件发生时，谁是调查者，谁是起诉者，谁是裁判者并没有详细涉及，这些决定了在责任调查的可能性、处理的有效性方面，今后可能还要做更为细致的工作。

　　不过，他仍在总体上肯定了整个框架设计，认为反垄断法对行政垄断作出这样规定是对社会需求的积极回应，体现出了立法者建立和维护市场竞争秩序的坚定决心，“是有勇气的”。