编者按 近日，关于收取“交通拥挤费”的话题再度成为媒体追逐的热点。
一方面是专家的热捧，很多人认为，交通拥挤费措施在国外推行后，很见效果，在有效治理了城市道路拥堵的同时，也促进了城市公共交通的发展；
一方面是广大车主的反对，认为我国在设置了众多收费道路的同时，不应该再加重车主的负担，拥有私家车的人不一定是不在乎这项费用的富人。
同时，很多人指出，这项政策不能从根本上解决城市交通拥挤的现象，强硬推行无异于“懒汉行政”；
而另一方面，诸如北京、上海、南京、广州、深圳等地方政府，则表现出了客观和冷静的态度。他们在看到实施交通拥挤费措施积极意义的同时，也进行了广泛的调研，目前还没有哪座城市准备在近期实施。
专家的热捧、车主的反对和政府的冷静，这个微妙的三角关系，已经将一个“交通拥挤费”的问题，上升到我国政府在依法行政上的态度问题。从这个三角关系政府所处的位置和表现出的态度上看，足以表明我国政府在行政能力上的提高，已经由过去部分存在的，只要能收费就不管是否合理合法的盲动型行政，转向客观冷静的成熟型行政。
年届80岁的中科院院士何祚庥，多年来养成一个习惯，每天骑着电动自行车上下班。除非路途很远的会议，他一般不乘坐单位配发的轿车。
对于这个习惯，他对《法制日报周末》记者解释说：“每天看到北京如此堵车，心情很沉重。电动自行车是慢了点，但我重在呼吁，呼吁大家绿色出行，也算是为即将到来的奥运会做点贡献。”
何祚庥院士多年以来，一直关注着我国城市交通的发展。当他看到，近日广州一位和他一样，经常骑自行车考察工作的人大代表提议，在城市拥挤路段收取轿车的拥挤费时，有喜有忧。
喜的是，如果能推行这项政策，可在一定程度上缓解部分大型城市的交通压力；忧的是，推行这项政策需要很多的配套措施，尤其是一个必要的前提，即公共交通的高度发达。
何祚庥院士的想法，和很多专家的考虑如出一辙。
国家“畅通工程”专家组组长、东南大学交通学院院长王炜告诉《法制日报周末》记者：“收取交通拥挤费是调节交通流量的一个有效手段，但需要技术、设备、管理等各方面的充分准备，我国在这些方面尚不成熟。”
而在中国工程院院士钱七虎看来，收取交通拥挤费肯定会在一定程度上缓解我国大城市的道路交通拥堵的状况，但是具体缓解到什么程度还要看实施后的情况，毕竟我国的交通状况与外国相比还是有一定的差异，不能盲目地照搬外国经验。“实行这一措施，需要对中外交通做一些深度的比较研究，再结合我国国情实行。”
受到有关专家普遍关注，并为各路媒体追逐的所谓“交通拥挤费”，按照专家们对《法制日报周末》记者提供的专业概念，应当解释为：“是交通需求管理中的一项重要措施，是指在特定的时段和路段，对行驶于拥挤的道路或高峰时段的车辆征收的一项额外费用，从时间和空间上来调节交通流，以减轻繁忙时段和繁忙路段的交通负荷，其目的是利用价格机制的作用限制和调节交通拥挤。”
据悉，除了北京、上海、南京、杭州、广州等国内大型城市对拥挤收费的措施正在进行广泛的调研外，深圳交通综治办在近日对外透露，将在今年年底前完成中心城区等交通拥挤区域车辆收费系统的技术方案论证，并择机出台。
由此看来，就像专家们所言，实施拥挤收费的措施已是大势所趋。
紧迫的形势与正在成型的方案 在深圳君强律师事务所作律师助理的李律师，每天坐公交车，都要经过沙湾公路，这是一条位于深圳水库旁边双向单车道的省级公路。
李律师说，在他的上下班路线上，从这条道路开始，进入市区，塞车的状况，一段比一段严重。“从住所到单位，不到5公里的路程，有时候竟要走2个小时。”
深圳市政府法制办经济法规处的增穗生处长告诉《法制日报周末》记者：“在深圳不到1900平方公里的面积上，有超过100多万辆的机动车，而且每天机动车的增长速度都在一百辆左右，如果不采取一些措施，能不堵吗？”
按照最近的统计数据显示：北京的汽车保有量为288万辆，每天增速在300辆左右；上海为213万辆，广州为180万辆左右，平均日增汽车100辆以上。截止到2005年，北京市的私家车数量为130万，超过公务车数量，私家车数量居全国第一；上海市私家车数量为126万，数量居全国第二。
仅从汽车的保有量和增速上看，已大大超过城市交通路网的建设速度，城市道路严重拥堵的结果是不言而喻的。
深圳模式正在转变 媒体关于“深圳在今年底之前将收取交通拥挤费的论证方案出台”的说法，并非空穴来风，增穗生向《法制日报周末》记者证实了这一说法。
其实，早在一年前，深圳市政府就推出了类似政策，大幅上调了部分地区的停车费。在划定的一类地区内，小型汽车的停车费由原来的每小时5元，上调至每小时15元，同时超过1小时，每小时再加收3元。
在这项措施推出后，深圳有车一族反响强烈。其中最为强烈的质疑是，停车场将成为暴利行业。对此，增穗生处长解释说：“当时政府也充分考虑了实施这项收费的性质问题，即是经营性收费还是政策性收费。”
最终，深圳市政府统一规定，停车收费属于政策性收费的性质。停车场的经营者将有关费用，以缴纳土地使用费的形式上缴市财政。
然而在今年，有关土地使用费的征缴条件，因为国土资源部重新实施了新的办法，而发生变化。在这种情况下，提高停车收费标准的措施不得不进行变通。于是，推进实施“交通拥挤费”措施的研讨工作被提到议事日程上来。
据悉，目前这项措施由深圳市政府交通综治办承接研讨工作，但是收费的具体主管部门是交通局还是交管局，意见尚未统一。
已有成熟的技术方案和理论依据 研究实施“交通拥挤费”措施的城市，不仅仅是深圳。
在南京，有关部门在2005年就表示，收取交通拥挤费措施已经调研完毕；在上海，该市市政工程管理处的“交通拥挤费可行性研究”，甚至获得了政府颁发的大奖；在北京，“车辆进入旧城要交拥挤费”的计划，早就被列入规划报告中的旧城交通问题的10项策略之一。
在国外，新加坡所实施多年的收取“交通拥挤费”的措施，得到了人们的认可，也起到了缓解交通拥挤压力的实效。在英国伦敦，在一片反对声中，近期，由伦敦市长利文斯通主推而通过的征收交通拥挤费的条例正式付诸实施。
国外已经推行这项政策的城市还有，瑞典的斯德哥尔摩、意大利的罗马等，他们的经验是，这项政策首先极大缓解了城市的交通压力，其次减轻了尾气污染，再就是大力促进了城市公交系统的发展。
正如王炜教授所言，在我国，收取交通拥挤费的技术不再是问题。
目前比较成熟的技术有：
ALS系统
具体为：划定覆盖中心商业区的最拥挤区域作为交通控制区，在其边界上设立若干车辆入口处；整个系统由入口处的交警监督执行，对于没有出入通行证的车辆，由交通警察人工记录牌照号码。
ETC系统
其工作原理是每辆车在其挡风玻璃右上角安装用来存放存有现金智能卡的车内装置，车主可以提前将预交款存在卡上或者存入银行账户中，智能卡存款金额会显示在车内装置的液晶显示屏上，当余额不足时会自动警告。改进后的ETC系统，在交通高峰期的最早5分钟和最后的5分钟，收费逐渐上升和逐渐下降，这一改进的好处在于，“更加公平地实现造成的拥塞越多，付钱越多这一经济学原则”。上述两个系统运行都必须依赖高度发达的智能化交通系统。
在理论依据方面，很多专家都引用了“公有地悲剧”的理论加以印证。说的是一个镇上有一块公有草地，人们在上面放牧。当放牧的羊很少时，土地很大，免费放养就没引起问题。随着人口增加，公有地的羊也增加。由于土地是不变的，土地开始失去自我养护能力。
拥挤的道路交通也类似于公有地悲剧。
据介绍，拥挤收费的基本思想源于道路会发生拥挤这一事实，即道路的建设及其容量是有限的，而交通需求的增长却是不断膨胀的。道路建设不仅受到巨额资金的限制，而且还要受空间、环境等因素的约束，不可能无限发展。否则很容易陷入一个怪圈：交通拥挤———新扩建道路———私人交通增加———公交需求下降———私人交通进一步增加———交通再次拥挤。
传统的道路建设与管理只被认作是政府职责或社会公益事业。随着对道路经济理念的深化，各国都愈来愈认识到，将道路作为一种特殊的商品，同样可适用供给与需求法则以及价格影响机制，拥挤收费的概念便应运而生。
因此，收取交通拥挤费也就有了足够的理论支撑。
国外经验表明拥挤收费效果显著 据介绍，经过20多年的运行，新加坡收取交通拥挤费的效果体现在以下几点上：
一是，减少了高峰期交通流量。
1975年实施ALS后在早高峰期期间进入控制区的机动车辆从74000辆/日下降到41500辆/日，再加上1989年实施晚高峰期控制后，交通总量减少了45%。
二是，提高了车辆行驶速度。
ALS实施前，早、晚高峰时段的速度为32km/h和25.32km/h，实施后使早、晚高峰时段的速度提高到33.32km/h。
三是，导致出行方式向公共交通转移。
在ALS实施后，工作出行中乘坐公共交通的比例从33%增加到69%，且合乘车和搭乘车增加。
在伦敦市实施了交通拥挤收费后，其效果主要反映在以下几方面：
交通流方面 伦敦运输局调查显示，收费之后拥挤水平平均下降了30%；收费时段进入收费区的小汽车减少30%；出租车增加20%；巴士和长途汽车增加20%；货车和卡车减少10%；脚踏车增加20%；动力二轮车增加10%-15%。
出行方式方面 进入收费区的巴士乘客从77000人次增加到了106000人次。巴士增加了560辆(2003年秋季与2002年秋季比较)，整个巴士网络的平均车载乘客数量增加。
伦敦经济影响方面 根据伦敦市交通局的成本效益分析估计，拥挤收费方案的实施每年对伦敦经济的净贡献值大约在5000万英磅左右。
舒适度和环境方面 伦敦运输局完成了一个大规模的调查，在一些观光、购物的地方及其他的公共场所对8000左右的人进行了调查，与2002年同期比较，人们对整体环境质量的评价普遍有所提高。
专家认为交通拥挤费收取无法理障碍 目前不能推广的原因分析 近日，广州市人大代表卢启明向广州市有关部门建议：在中心城区收取交通调节费，在特定时段和路段对车辆实行收费，以缓解道路拥堵。他认为，新加坡、英国、美国等国家，都相继在主要城市开征了“交通拥挤费”，有的效果不错。广州市已基本具备实施收取交通拥挤费的条件。
有关部门在答复中介绍，目前广州城区实施收取交通拥挤费的做法在我国没有法律依据，也不符合收费公路管理条例的规定和立法精神。同时收取交通拥挤费与城区路桥收费年票制有重复收费矛盾。若在城区年票制和城区部分收费道路的基础上实施收取交通拥挤费，将会出现重复收费现象，增加车主负担。
其实，不仅仅是广州遇到了这样的困惑，即交通拥挤费因为缺少法律根据而“师出无名”。在深圳，同样的问题也正在讨论之中。
法律依据上的缺失 据介绍，在深圳交通综治办研讨收取交通拥挤费的过程中，关于这项收费的主管部门，是由交通局管理还是由交管局管理，一直争执不下。
这其实是一个执行主体的问题。因为执行主体争执不下，外界有评论认为，可能存在部门利益上的分歧。深圳市政府法制办经济法规处处长增穗生则不这么认为，他说，深圳实行收支两条线已经很多年，执行水平一直走在全国的前列，不会存在部门利益问题。
“关键的问题是，这项收费没有一个直接的法律依据，对它的概念，也十分含糊，没有清晰的界定。”
首先，价格法调整的是经营性收费，显然交通拥挤费不能定性为经营性收费，只能是政策性收费。“但是关于政策性收费，价格法中只有一条，就是"由国务院另行规定"。而就目前来看，国务院尚无此类的调整规范出台。”
“在这种情况下，深圳提高停车收费的法律来源，只能是行政事业性收费管理办法。但是这个办法所规范的收费程序和内容，已经很陈旧。”
如果依据收费公路管理条例进行，这部法规倒是没有禁止性规定，即没有不允许收取交通拥挤费的规定。问题还是显而易见的，拥挤收费针对的不是公路，而是城市道路。
“这就又回到执行主体的问题上来，公路收费的主管部门是交通部门，城市道路的主管部门则是建设部门。”
如此以来，交通拥挤费显然在法律依据上处在一个非常尴尬的地位。
北京大学行政法学教授姜明安，对待这个问题显得很乐观。他对《法制日报周末》记者说：“一个好制度的出台，现在没有法律依据不怕，只要经过详细论证，我们可以研究修订或补充法律法规，这是立法发展中的必然。”
在姜明安看来，如果交通拥挤费措施能够起到三点作用，就与立法精神不相违背：即能够保障交通安全，能够促进交通畅通，能够增强外部环境保护。“这就是行政法上所讲的合理性问题。”
再加上不与上位法相冲突，交通拥挤费的收取从法理上讲，没有任何障碍。
为何不能推广 既然技术上已经基本成型，法理上也没有问题，这项措施为何在酝酿了多年之后，至今仍不能付诸实施呢？针对这个问题，《法制日报周末》记者在综合了本次所采访的专家观点后，总结如下：
公交水平能否跟上 何祚庥院士认为，这是实施交通拥挤费措施的必要前提。一个私家车的车主不想缴纳拥挤费，而选择公共交通工具进入划定区域，他们如何方便快捷地找到公交车站，并在不损失过多时间的前提下，进入划定区域，这是对推行交通收费政府的一项考验。
何院士以北京为例分析说，目前北京的公共交通状况，虽然政府下了很大的力度，但是诸如空驶率、秩序混乱、站牌设置不合理等问题，依然比较突出。“这是对有限资源的浪费，要想采取拥挤收费措施，就必须首先公共交通整合到最大可利用状态。”
他建议，除了轨道交通之外，非轨道交通应逐步扩大专用车道，并且要形成网络，与其他交通方式连接起来，如与地铁的换乘，地铁与城铁的换乘。“如果用轨道交通解决城市远距离交通、无轨公共电车解决中距离交通，电动自行车解决近距离交通，是最理想的公共交通组合了。”
配套措施目前尚未成熟 东南大学交通学院院长王炜表示，收取交通拥挤费是调节交通流量的一种有效手段，但需要技术、设备、管理等各方面的充分准备。伦敦采用的就是这种方法，那里的智能交通系统非常完善，摄像头、监控仪等设备无处不在，交费网络发达，并已开发了多种功能的“电子标签”(相当于交费卡)。而在我国一些城市，这些条件都不具备，交通拥挤收费暂时也无法实施。
此外，交通是一项系统工程，不能单靠某一种方法来缓解交通拥堵状况。比如，要对进入繁华路段的车辆进行收费，以限制通行，就必须改善整个路网设置，保证就近有道路可以方便车辆分流通行。
华高莱斯国际地产顾问公司城市规划方面的首席分析师殷冬明说，据他了解，收取交通拥挤费的关键技术环节，即“电子标签”的软件开发，国内尚不成熟，目前还需依赖国外的技术。
如何解决公车和报销的问题 东南大学交通学院教授邓卫认为，在现实操作上，收取交通拥挤费需要注意一些问题，比如说：在什么时段收，用什么方法收，收取的标准是什么，硬件与软件的配套等问题都是必须考虑的。
除了这些技术的问题，还要解决公平的问题。即如何处理好私家车与公车收费上的平等。
在这个问题上，王炜院长认为最关键的是“报销”的问题。“你收费，就要开具票据，我拿着票据就能够报销，这个问题突出表现在公车和公车私用上，又不仅仅限定公车的范围内。”
“如果不能综合解决拥挤费报销的问题，将会使这项政策大打折扣。国外实行得很好，因为他们基本不存在报销的问题。”
收费透明度 城市一旦收取交通拥挤费，如何保证这笔“预算外资金”切实用于城市交通，也将成为公众关注的焦点。
换而言之，收取交通拥挤费，首先要解决的问题其实还不在于“技术方案”，而是收费的公开、透明等“合法性”问题。说到底，倘若既不能兼顾政策公平性，又不能保证“合法性”，还是不收为好。
不要本末倒置 中国工程院院士钱七虎认为：作为一个新的事物，它的整个理论体系还不完善，很多东西还在进一步的探索和研究当中，一些研究成果在具体应用于实践时，还可能会产生这样或那样的问题；另外，虽然有国外的经验可以借鉴，然而各国的具体情况毕竟不同，因此不能照抄照搬，而必须以此为参考，探索适合于我国国情的具体政策，这些问题，无疑是必须面对和探讨的。
在中国，交通是一项复杂的社会系统工程，因此还要立足于本国实际全方位考虑，必须加强城市规划、交通管理和人文环境的建设。道路拥挤收费的主要目的应该是减少道路拥挤，服务于公众的一项政策。拥挤收费收入增加只是其副产品，不能本末倒置。
反对者的声音 加剧车主负担不是治堵根本 虽然交通拥挤费从理论上获得了很多支持。但是，来自舆论和民众的质疑之声，此起彼伏。
根据新华信市场调查研究公司的一项大型调查结果显示：
通过征收交通拥挤费的方式来缓解目前交通现状，91.4%的消费者持不赞成意见，仅6.6%的消费者认为交通拥挤费切实可行，还有2%的消费者认为无所谓。
关于“交通拥挤费能否从根本上缓解交通拥堵现象”的问题，87.5%的被访者持否定态度，仅4.1%的消费者肯定交通拥挤费的积极作用，还有8.4%的消费者保持中立态度。
另外，40.1%的消费者认为征收交通拥挤费能有效限制私家车发展，28.8%的消费者认为征收交通拥挤费能减少私家车出行。还有24.5%的消费者认为，征收交通拥挤费后，可用征收的费用改善城市交通设施。
加剧私家车主的负担 上海一位私家车主给记者算了一笔账：
一辆在市区跑的车，一年最基本的费用都要1万元以上。这还只包括三项基本费用：加油400元/月，养路费200元/月，保险费3000元/年。当然，“有车一族”都知道，停车、修车、洗车等养护费用，也是一大笔开销。至于车子出城需缴纳的过路费，更不必论了。
这位车主说，他所在单位正好位于市中心，如果被划定为收费区域，按照上海市有关方面一份研究报告上初定的拥挤收费标准每车次7元的话，一天以最低出入两次为限度，每月将增加400多元的消费，每年将增加5000元。
据统计资料显示，2006年，北京市居民家庭人均可支配收入是19978元，上海是20668元，深圳22567元。
也就是说，一辆私车的“出行成本”至少占城市人均可支配收入的一半以上。
借鉴国外经验不应盲目 以发起高速公路公益诉讼著名的北京律师吴朝华根据资料分析认为：
事实上，伦敦征收“交通拥挤费”，很大程度上是因为“别无选择”。伦敦有常住居民600多万人，每天有2730万人次出行，其中1100万人次自驾车。在增加道路容量的同时，伦敦一方面大力发展公共交通，其中公交线路3730公里，地铁329公里，轻轨28公里，铁路788公里；约有公交车8500辆，运营线路700条，不少线路24小时运营。另一方面，伦敦着力提高了交通管理水平，信息化、智能化管理水平很高。正是在这些工作都做了，而交通状况仍然不理想的情况下，才决定开征“交通拥挤费”来改善交通的。
“在我们国家，不少城市交通为何拥挤不堪的原因，固然与近年来机动车数量不断增多、造成不少道路超出设计负载能力有关，但根子却在政府管理层面上。主要表现在政府对城市道路规划设计滞后或不合理，在路桥、车站、停车场等基础设施建设上长期投入不足、欠账太多，相关的交通管理部门管理不到位等方面。如果不能从根子上找原因、定对策，而一味地借鉴国外的做法，把征收交通拥挤费当作解决交通拥挤的"灵丹妙药"，则会变成一种轻率的形式主义。”
有“懒汉行政”之嫌 调查中，一位读者表示：
负责任的职能部门在面对交通拥挤带来的巨大压力时，首先应考虑两个问题：一、交通规划是不是科学与合理；二、道路交通的管理与执法是否到位。
“如果在这两方面还存在可进一步挖掘与提升的空间，却急迫地表示要收拥挤费，只能说这是懒汉行政的做法。从现代政府理念来看，政府部门有责任为纳税人提供良好的城市交通。交通出现令人头疼的拥堵，政府部门首先要做的是反思自己在调控与管理上出现什么问题，需要做怎样的改进与弥补。”
“我认可一些学者所说的"通过经济杠杆调节车流"有一定道理，可我们还想问：在城市交通规范与管理滞后的大背景下，这一短线手段必然会很快失灵，到那时怎么办？只能让人猜测，这背后是不是存在创收冲动？”
（记者 张有义） (来源：法制日报)
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