防腐局挂牌凸显反腐重心前移 呼唤政府更加专业

　　核心提示

　　备受关注的中国国家级预防腐败的专门机构——国家预防腐败局正式成立。9月13日，国家预防腐败局成立新闻发布会暨揭牌仪式在监察部举行。而此前一周，国务院也正式任命了监察部部长马馼为国家预防腐败局局长。

　　对于国家预防腐败局的成立，各界众说纷纭。有分析家认为，预防腐败局的成立意味着国家反腐败的工作重心由“严惩”向“预防”转变，是社会政治大好形势下的必然趋势；但也有人提心，重视预防会不会削弱对现行腐败的打击力度？

　　不管怎样，脱胎于反腐败制度创新的这一机构，显然传递了加强源头反腐、依赖制度设计来预防腐败的开阔思路，一条由专业技能分工所支撑的反腐路线图亦由此形成。

　　焦点一：预防腐败局能起多大作用？

　　检察院有反贪局，国务院有监察部，中央有纪委，现在成立国家预防腐败局，这些部门的职能如何明确分工？预防腐败局究竟能起什么作用？是否会出现反腐败多头管理反而造成工作空白和盲区？如果预防腐败局只重在源头教育，不参与具体反腐败案件的执法，又如何能够保证反腐败工作更有效地执行？其成立的象征意义是否大于实际意义？

　　李成言：预防腐败局要在预防领域大做文章（北大政府管理学院廉政建设中心主任）

　　预防腐败局首要职责是预防，它显然要在预防领域里大做文章。预防重点一个是加强腐败原因的研究；另一个重点工作还在于制度设计，这是预防腐败局最艰巨的任务。反腐败工作，预防是重点，要前移，有个好的制度并执行，才能发现和更有力地惩治腐败。目前我们很多制度有缺陷，不但没有很好地发挥作用，反而还助长了部分腐败的发生。

　　预防腐败局是个教育和理论研究部门，让它拥有很大的权力没有太多实际意义，其主要的职责在于教育研究，如果让它去抓贪官就把职能定位给弄错了。如果只进行理论研究和教育，预防腐败局就不存在与反腐败执法机构之间的冲突和协调的问题。

　　毛寿龙：预防腐败局可以缩小形成腐败的空间（中国人民大学行政管理学系主任）

　　这个机构的主要职能并不是惩治腐败，而是去寻找腐败的原因，对腐败的原因进行研究和调查。这与在办案过程中寻找原因不同。在办案中会把案件的原因归结为个人，如果归咎为制度的话，就无法进行处罚。所以这有利于反腐的分工，一方面有专门的人去惩治犯罪，另一方面有人去专门预防。这样就可以缩小形成腐败的空间，所以预防腐败局的成立在技术上是有意义的。

　　预防腐败局没有执法权，只有研究和政策制定的权利，同时不能参加个案，这就是其象征意义，这会使得预防腐败局容易变成一个虚化机构或者成为一个“写文件”的机构。不过，预防腐败局也有可能成为政策研究的起点，这需要一定的学术性和科学性，这种学术性和科学性又需要一种自由而开放、竞争和比较的环境才能达到更高水平。同时，预防腐败局也要保持自身的开放性和公共性，提供自身的透明度。

　　马呈元：发挥作用的空间有限（中国政法大学国际法学院教授）

　　如果作为检察机关，则直接把预防腐败局设在检察院里，或者直接加强检察院反贪局的工作就可以了；而如果作为一个行政机关，其行政职能也很是一个问题。因为只有行政执法权，没有刑事执法权，则对惩治腐败似乎作用不大。所以其主要职能只能放在对法律的宣传和教育上。从形式上来说是加强了反腐败的力度，但从本质上来讲，鉴于预防腐败局处于党的纪律和司法制度框架之间的尴尬地位，其游离在党的反腐败系统以及司法反腐败体系之外，发挥作用的空间实际上很有限，反腐败的效果恐怕还有待实践检验。

　　成立预防腐败局，可能会与中纪委和监察部的职能有所交叉，但成立还是很有必要，它不会给现有反腐败机制和机构的运行产生阻力，因为其主要是加强反腐败的预防和宣传教育，不会影响到监察部门监查工作，也不会影响到检察院等司法机构独立办案的行动。

　　胡星斗：反腐机构间的职能可能会有冲突（中国问题专家 北京理工大学教授）

　　成立预防腐败局，一是《联合国反腐败公约》要求各国成立这样的机构，二是学习香港廉政公署。大陆专门设立一个副部级的预防腐败局，表明了从原来的严厉惩治，运动式的反腐，转变到现在注重教育和监督，三位一体，并注重制度建设。从这个角度说，进行制度建设，权力监督和教育应该是其主要任务，当然也可能进行制度研讨和对监督提出建议。目前中国的监督机构非常多，中纪委、监察部、检察院反贪局等等，可能其职能就会有冲突和交叉，预防腐败局首先应该弄清楚自己的定位。尽管强调教育和制度建设是治本之策，但能在多大程度上能发挥作用还有待观察。

　　张星水：象征意义大于实际意义（北京金鼎律师所主任律师）

　　中国在反腐的制度设计上还有欠缺，反腐败多数治标不治本，大案要案查处了不少，但还是解决不了腐败蔓延的问题。成立预防腐败局能从源头上起多大作用仍然是个未知数。中国的机构设置很庞大，缺乏有效的财政监督，从中央到地方设立类似机构，能不能产生实质性作用很令人担忧。反腐败是一个社会综合治理的问题，不是增加一个机构就能有很大改观的，不过这是一个制度设计中的尝试，我持谨慎乐观态度。

　　在反腐败上，中纪委、监察部等众多部门分工确实是个问题。预防腐败局没有具体的执法权和独立的调查权，主要是在预防犯罪、教育官员方面起到一定作用。因而从职能分工上看，则象征意义大一些。反腐败主要还得依靠制度设置，而不仅仅是机构设计。机构设计只是一种治标不治本的方法，制度设计更多的是通过民主监督来打造廉洁高效的政府。

　　成立预防腐败局不是解决腐败的根本途径，腐败现象不会因为成立预防腐败局就被消除。目前的腐败和整个社会的转型以及改革中配套措施没有完善有关，而人的欲望和对权力的监督不力也滋生了腐败。

　　焦点二：会不会加大反腐的成本？

　　除了在国家层面设立国家预防腐败局，将来各级政府也会逐级设立类似机构，这样多花纳税人的钱，有必要吗？会不会加大反腐败的成本？而现有的各反腐机构的反腐败成本又如何核算？有经济分析吗？各种反腐败的行动有方案比较吗？

　　任建明：预防的困难度和复杂性比打击更大（清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任）

　　预防和教育是国家预防腐败局的两大职能。各级纪检监察机关原来均设有专门的打击和教育机构，比如检查室、宣教室，但却没有专门预防机构。腐败预防的复杂性和困难度比打击和教育更复杂而且更专业。一个原因是制度技术方面的复杂性；另一个原因是腐败势力的顽固性。过去设立在检察院的预防腐败机构始终没有很好解决专业问题，因为其工作人员大多都是法律专业背景，而传统的法律教育又缺乏制度预防方面的专业知识和技能。近些年来，中国很多制度反腐工作都只具有一些形式上的意义，从总体和专业领域还没有解决预防的问题。比如在建设领域腐败预防方面，制度创新还是有不少进展，但执行就比较差，主要原因是没有办法克服腐败势力的阻力，一些好的预防制度设计成了形式，甚至沦落至为腐败行为“背书”的地步。我们成立一个公共权力机构，往往一方面通过法律法规授予其公共权力，另一方面十分缺乏专业能力的支撑使其又变成了一个官员职数较多的行政权力主导的机构。国家预防腐败局要能有所作为，一方面，授权应当充分，另一方面，这就应该是一个以专业能力见长的机构，而不是一个以行政人员主导的机构。

　　预防腐败局和现有反腐机构之间存在职能重叠的问题，反腐败的绝对成本肯定要增加。但应该从相对意义上来科学理解成本。如果设立一个专门预防机构，不能取得足够的成效或收益，那就是简单的成本增加；而如果成效大于成本，则是可以接受的。比如，由于干部管理权限的划分等因素，纪检监察系统和检察院系统在案件查办方面就存在较为严重的职能重叠、工作重复和资源浪费。中国的反腐机构需要整合，现有的反腐机构不是按专业领域划分，而是按管辖对象或权力系统划分，各个机构在职能上都或重或轻地存在大而全、小而全的问题。所以反腐机构如何按照专业性质来划分并体现法治原则依然是个问题，如果只是简单的增加一个机构，就会导致成本和效益越来越不成比例。

　　马呈元：关键取决于工作的成效（中国政法大学国际法学院教授）

　　如果从设立一个政府机构的角度来说，肯定涉及到相关人员编制和运作费用以及财政拨款，肯定要花钱。但从反腐败的角度上来看，腐败同样也是占用了公共资源，浪费了国家和纳税人的财产。如果国家预防腐败局能在预防腐败上有效工作，同样也可以减少腐败，为社会和纳税人挽回损失，虽然其成立可能会加大一些反腐败的成本，但如果运作效率高的话，则能够做到收益大于成本，这都取决于工作的成效。

　　胡星斗：可能加大财政负担（中国问题专家、北京理工大学教授）

　　之所以中国腐败问题严重，就是因为存在很多空白和盲区。成立国家预防腐败局可能会使这些空白和盲区得到弥补，但多设立一个部门也可能导致反腐败成本的膨胀。本来中国政务开支就很庞大，中国的反腐败机构与国外相比也还有些臃肿，再加上各级政府部门也都要相应设立此机构，无疑又增加了一批官员，肯定会增加政务支出，这与目前中国政府机构精简也形成了一种矛盾。如果运作不好，则只能是增加财政负担。

　　焦点三：反腐败的关键问题是什么？

　　中国反腐败最关键的问题是什么？国家预防腐败局的成立，强调将反腐败工作重心从严厉打击转移到源头治理，是否表明中国反腐败大局已经稳定，中央将据此开始调整反腐败体制？而对于反腐败，还有哪些关键和棘手的问题亟待完善和解决？

　　任建明：大量的政策及其执行还是有偏差（清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任）

　　党的十五大以来开展了腐败的源头治理，拉开了制度预防的序幕，也出台了若干源头治理的措施，并且出台政策法规的数量远远大于西方国家。但事实是很多政策没有达到预期的效果，也很难说我们已经遏制了腐败高发蔓延的势头，这说明我们的大量政策及其执行是有偏差的。

　　上个世纪八九十年代，我们多是权力反腐，现在则更多地依靠制度，但实际上权力的因素还是很大。正是在领导的批示下，一些案件才能得到查办。有领导人的重视和批示，官僚机器就可以非常高效地运转，这说明我们还是有很多的人治因素，一些体制的改革很大程度上靠权力的因素来维系，所以我们反腐的模式必须要有根本的变革，这要看制度环境使得法治在多大程度上得到了实现。

　　胡星斗：光靠教育要达到反腐目标很困难（中国问题专家、北京理工大学教授）

　　惩治和预防要两手抓，一手治标一手治本，从源头和制度上下功夫，这还涉及到政治制度改革，涉及到中国能否建成一个法治国家，如果还是一个人治社会，必然还是容易腐败。中国的文化本质上有贪图因素，也是人情文化、关系文化，这就很容易产生腐败，因此光靠教育想要达到目的也是很困难的。我们在制度建设上对权力的监督制衡还是太少。

　　当前的反腐败最关键要做到三点：第一是加大新闻监督的力度，新闻代表民意，反映公众的愿望；第二，要充分调动民众的积极性，使其投入和参与到反腐败的举报和监督工作中。比如，敦促制定保护举报人的法律，依靠人民群众来反腐败，而不只是官员，如果只依靠上级监督下级，不会有很大的成效。同时，应当鼓励财政公益诉讼或者纳税人公益诉讼，即鼓励老百姓对政府官员浪费财政资金的状况开展诉讼，甚至奖励举报者和起诉者，公众可以起诉官员。第三，建立官员的财产公开制度，把官员的财产置于公民的监督之下，腐败才无法藏身。

　　汪玉凯：加强体制外反腐力量更重要（国家行政学院公共管理部教授）

　　体制内反腐的工作应该加强，但更重要的是应该加强体制外反腐力量的培育，利用社会的力量来预防反腐败意义更大。只有形成体制内体制外共同参与互补的反腐格局，才能从源头上遏制腐败。加大教育的力度，通过反腐工作前移，对于遏制腐败的作用还是有限的，如果没有强大的惩治机构和社会力量，仅仅依靠教育也是不行的。

　　张星水：谁来监督制度性腐败是个大问题（北京金鼎律师事务所主任律师）

　　制度性腐败比官员个人腐败对纳税人和社会造成的危害最大。制度性的腐败，官员自身不贪污，但作为政府机关却挥霍纳税人的钱财，把财政支出白白浪费掉了，谁来为这样的制度性腐败买单和监督是一个大问题。

　　在现有体制下，反腐制度设置已经发挥到了极致。只有在政治制度上更灵活和开放，同时扩大公民的监督权和人大对政府的监督权，才能根除制度腐败，否则即使成立预防腐败局也还是治标不治本。目前法律对制度腐败的惩治也已经发挥到了极致，必须在政府治理上引入新的变量才能更好地制衡，包括在法律上加大从严打击力度。官员也知道腐败的风险，还去从事腐败，而且还从事制度腐败，其实这里面也有人性的问题。

　　链接

　　数据：2003年，各级纪检监察机关给予党纪政纪处分17万多人，其中省部级干部16人；2005年，11万多名党员受到不同程度处分，约占党员总数1.6‰，１万多名党员因贪污贿赂受到开除党籍处分。2006年，9万多人受到党纪处分，占党员总数1.4‰，其中46.2％来源于信访举报。2006年，在土地出让、产权交易、医药购销、政府采购、资源开发和经销等领域共查处商业贿赂案件10883件，涉案总金额37.66亿元。■

　　1978年以来反腐败工作思路：十一届三中全会——1993年，主要是刹风治标；1993年——“十六大”，提出注重标本兼治，综合治理；十六大以后，提出“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”；2007年6月25日，胡锦涛总书记在中央党校省部级干部进修班发表重要讲话，要求反腐败要“更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”。

　　记者观察

　　预防腐败需要政府更加专业

　　本报记者 胡佳恒

　　没有执法权，不参与个案调查，进入公众视野的国家预防腐败局仍然引起巨大震动。华夏大地对腐败现象的共同关注可见一斑。“更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”已然成为这个新成立机构的策马鞭。

　　毫无疑问，反腐工作思路前移已经开始。“预防惩治并重”，要让公众看到政府治理腐败的决心，预防腐败则必须收到成效。倘若按反腐的老套路去试解预防的新问题，事务的庞杂会使反腐败的预防陷入困境。试想，以往的反贪机构均按行政系统划分，而当预防腐败局要为金融行业制定预防政策时，很难想象只有法律和行政背景的管理者能在短时间内制定出合理高效的制度。因此，是借助“外脑”还是建立专业管理者队伍，这是此类机构不可回避的首要问题。并且这还仅是问题的开始，因为在没有实际执法权限的背景下，国家预防腐败局看似单薄的“政策制定、措施落实”功能选项，其实蕴含着的比执法权更深远的使命。

　　由此看来，预防腐败需要政府更加的专业化。公共权力机构须以专业能力获得支撑，过去单纯的以行政力量主导的局面在悄然变化。十六大以来在任的省委书记、省长中，人文社科教育背景官员占到75％以上，而现实依然在呼唤另一种技术官员：在专业领域，政府更需要专业化的技术官员，并通过他们的专业工作，还原公共权力机构本质，也只有这样，官员体制的高效运行才会趋于常态。这是政府的专业化趋势，预防腐败局的出现则提供了此种猜想得以实现的可能。

　　不过，被赋予政策研究制定功能的预防腐败局能否实现其使命，更涉及另一个宏大主题——即政策制度的确定与确定后的贯彻实施，这依然有赖于大家制度意识的觉醒。

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