检察机关提起民事诉讼的必要性分析

　　长期以来，学界对检察机关提起民事诉讼多从案件范围、诉讼方式、检察院在民事诉讼中的法律地位及参与程序等方面进行论证，相反，对检察机关提起民事诉讼的必要性这一理论根基，往往通过指出“这是现代世界绝大多数国家的通行做法”而一笔带过。本文认为，只有将应然与实然相结合，立足于我国司法实践及社会转型期特殊的矛盾类型，以检察机关参与民事诉讼的案件范围为实然视角，才能深入阐释现阶段检察机关提起民事诉讼的必要性。

　　一、实然角度的立法求证

　　1．国外检察机关提起民事诉讼的立法规定

　　按照《美国法典》第28卷第547条的规定，美国检察机构提起民事诉讼的范围包括，涉及联邦利益的案件，征税或追缴税款的案件，政府征用土地的案件，采用欺诈手段骗取抚恤金、养老金案件，政府确认土地所有权的案件，违反托拉斯法的案件，有关“国民银行法”的案件等。

　　英国的检察官不仅对于涉及皇室权益的民事案件、确认婚生和非婚生子女合法身份案件、告发诉讼案件、缠诉案件有权提起诉讼，行使当事人权利，而且，1994年修改的第三版《英国皇家检察官准则》中将“公共利益检验”也作为提起诉讼的条件之一。

　　其他一些国家也有检察机关提起民事诉讼的规定：1950年《德意志联邦共和国民事诉讼法》规定：“（1）检察官有权参与婚姻事件。（3）检察官对于应该作出的裁判可以发表意见，为了维持婚姻可以提出新事实与新证据方法。”《法国新民事诉讼法典》第421条规定：“检察院得作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定之情形，检察院代表社会。”《日本人事诉讼程序法》第2条第3款规定：“当依前两款规定应成为对方当事人的人死亡后，将检察官作为对方当事人。”等等。

　　应当看到，上述西方国家规定检察机关提起民事诉讼是在二十世纪从“警察国家”向“福利国家”转变的过程中形成的，在这种历史背景下，以及社会发展的客观需求下，逐渐扩大对民事诉讼领域的国家干预就成为一种立法必要。为了加强国家对社会的调控和维护国家和社会的整体利益，各国都不同程度地授予了检察机关提起民事诉讼的权利，即作出了对私权领域进行直接干预的立法规定。

　　2．我国对检察院提起民事诉讼的立法概要

　　1949年12月颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第三条规定，最高人民检察署直接行使并领导下级检察署行使的职权包括“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之”。1951年颁布的《中央人民政府最高人民检察署组织通则》、《各级地方人民检察署组织通则》均有类似规定。1954年《中华人民共和国人民检察院组织法》第四条规定，对于有关国家和人民利益的重要民事案件，检察院有权提起诉讼。在1981年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》从初稿到颁布试行的7稿中，前6稿都有检察机关参与民事诉讼的条款，第六稿甚至规定了15个条款。但最后还是没有把检察机关提起民事诉讼写入条文。1991年《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”1996年修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十三条第二款规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可提起附带民事诉讼。”

　　建国初期规定检察院（署）参与民事审判明显是受到了苏联立法例及民事诉讼理论的影响。《苏俄民事诉讼法典》第41条规定：“如果检察长认为对保护国家或社会利益，或保护公民权利及合法利益有必要，他有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段上参加案件。”《苏联检察长监督条例》第23条第4项规定：“苏联总检察长及其下属检察长应：为了保护国家利益或公共利益、或保护公民权利和合法利益，依照民事诉讼程序起诉或在刑事诉讼中提起民事诉讼，并在法庭上支持诉讼。”基于上述立法例的民事诉讼理论，前苏联法学家克列曼在其《苏维埃民事诉讼》一书中指出的：“在苏维埃社会主义民事诉讼中，检察长参加诉讼的情形是很多的，检察长可以参加的案件，范围是没有限制的，检察长在诉讼上的权利也很广泛。”前苏联这一民事诉讼理论是列宁关于国家应对“私法”领域以及民事法律关系进行全面干预的思想在法律领域的集中体现。

　　笔者认为，建国后在我国民事诉讼法典的立法过程中，取消检察机关提起民事诉讼的相关规定主要是出于担心国家公权力对私权的过度干预。

　　二、案件类型角度的应然分析

　　回顾历史，笔者发现我国在检察机关提起民事诉讼的立法过程中，存在一个明显矛盾：在民事诉讼法律条文中，没有赋予检察机关民事诉权，但在刑事诉讼法律条文中，却认为检察机关为了避免国家财产、集体财产遭受损失，有权提起刑事附带民事诉讼。而刑事附带民事诉讼在性质上归根到底仍是民事诉讼，是出于诉讼效益及与刑事案件审理保持一致而在刑事诉讼中解决民事纠纷的一种制度设计，既然如此，检察机关为什么不能在纯粹的民事纠纷中积极启动诉讼程序呢？

　　另外，笔者认为，民事诉讼的立法规定从某种程度上解决了人民检察院对法院在审理民事案件的结果监督，而不是过程监督，解决的只是检察院对法院的监督，而不是其作为一个法律监督机关在整个法律意义上的监督。只有从制定法的角度规定检察院事前介入民事审判，即主动启动部分民事案件程序的能力——赋予检察院对部分民事案件的诉权，才能完善检察院对民事案件的事前监督程序；也只有赋予检察机关主动或收到法院通知参与已经开始的民事诉讼，才能谈得上对民事案件进行事中监督。鉴于此，笔者试图从案件类型的视角，论述现阶段在新一轮的民事诉讼法修订中赋予检察院诉权的必要性。

　　对侵犯国家利益的民事案件需要赋予检察机关诉权

　　此类民事纠纷以国有资产流失案件为典型。我国刑法第三百九十六条虽然规定了私分国有资产罪，但其与国有资产流失性质并不相同。所谓国有资产流失，主要指运用各种手段，比如将国有产权、国有资产权益以及由此而产生的国有收益转化成非国有产权、非国有资产权益和非国有收益，或者以国有资产毁损、消失的形式形成流失。造成国有资产流失，有可能是主观故意，如在企业破产、改制、与外资合作合营中形成及财政性蚕食等等，也有可能出于过失，如经营管理不善和决策失误等等。由于国有资产流失造成的损失往往是巨大的，如果一味通过行政手段解决此类问题，不仅会造成行政机关人员与机构设置上的臃肿和制裁效果的乏力，从而在某种程度上放纵了违法行为人，而且与“司法最终解决”的法理不符。

　　针对此类国有资产流失等侵犯国家利益的民事案件，检察机关享有原告诉权无疑是最合适的。因为此类民事诉讼是国家诉讼的一种形式，需要国家法定机关代表国家作为原告，启动民事诉讼。这样的国家机关虽然事实上不限于检察机关，但法律监督权是检察院的根本性质，对特定案件的民事诉权是由其派生出来的下位权，所以，检察院的民事诉权具有宪法和组织法依据，是从属其根本性质的权力。

　　对侵犯集体利益的民事案件需要赋予检察机关诉权

　　我国宪法第六条规定，我国的社会主义经济制度是社会主义公有制，包括全民所有制经济和劳动群众集体所有制经济。应当说，集体利益包括劳动群众集体的利益，但又不限于此。“集体”是个群体概念，它表现为多数人生活、工作在一起，然而，本文所指的“集体利益”，应当仅限于我国宪法意义上的城乡集体所有制经济利益。笔者以为，如果泛化检察机关对侵犯集体利益民事案件的诉权，不仅是对私权利的干预，而且与检察机关代表公权力的身份不符。

　　劳动群众集体所有制经济体制是我国公有制经济的重要组成部分，保障城乡集体经济组织的利益不受非法侵害也是我国检察机关作为法律监督机关的应有之义。司法实践中，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第四十条对民事诉讼法第四十九条规定的“其他组织”解释为合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。按照这里的司法解释，村民小组、村民委员会等农村集体经济组织和包括城镇合作社等在内的城镇集体经济组织都可以作为民事纠纷的诉讼主体，必要时行使诉权。表面上看，检察院似乎并没有对侵害城乡集体经济组织权益提起诉讼的必要，现实生活中的实际情形并非如此。

　　以城乡集体经济组织利益遭受侵害的来源不同，大致可以分为外部侵害和内部侵害。

　　1．外部侵害是指集体经济组织外部主体对其利益的侵犯的情形。以农村中村民委员会或村民小组维护集体经济利益为例，在产业化经济高速发展的今天，与国家权力、行政权力相对应的另类个体权利正在迅速膨胀，例如，经济领域的行业巨头，公共领域权威力量等等，一旦他们侵犯了集体利益，即使在程序化设计相对完善的今天，实际力量上的严重失衡必然大大增加集体组织维权的难度。化工经济领域的行业巨头对农村集体经济组织造成环境污染所引发的纠纷就是这类案件的典型。我国《村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。面对强大的外部侵权主体，村委会或村民小组无论是从案件经济成本的负担能力、对法律的熟悉程度（包括主体自身和借助律师等外界力量）、为证明其主张的调查取证能力（即使环境侵权案件实行举证责任倒置）等都处于劣势，再加上此类案件往往涉及当地政府相关职能部门的权责和当地政府部门的财政环境、投资环境，所以农村集体经济组织维权可谓举步维艰。代表国家公权力的检察机关作为此类集体利益维权主体，不仅可以平衡诉讼双方的博弈力量，而且对涉案行政干涉力量也无疑将起到震慑作用。

　　2．内部侵害主要是指集体经济组织及成员在自治事务范围内侵犯村民集体权益的情形。仍以农村村委会这个集体经济自治组织为例，我国《村民委员会组织法》第二条第二款规定：“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”所以，我国村民委员会这个集体自治经济组织在事实上行使着许多协助政府从事的行政管理工作，这种行政公权力和民间自治集体权利的集合体不可避免地存在着职权交叉行使的现象，一旦行政公权力对集体经济权益造成侵害，作为互相矛盾的主体，指望村委会或村民小组维护集体经济组织的利益往往是不现实的。

　　另外，虽然我国1991年民事诉讼法创立了代表人诉讼制度，当事人一方人数众多时，为维护自身利益可以推选代表进行诉讼。但是，村民代表为了维护集体利益而提起诉讼，在司法实践中并不可行。此时，存在集体利益维权主体的立法和司法空隙，如果检察机关作为集体经济组织的利益维护主体提起民事诉讼，可以从根本上解决这一矛盾，充分实现对集体利益的保障。

　　侵犯公益案件需要检察机关介入

　　1．享有社会公益主体的不特定性决定了检察机关介入的必要性

　　国内外学者对公益诉讼的理解各有不同，比如，“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。受到非法行为损害（即使只是私人利益受损）的人或被公认较为适宜起诉的人具有优先权。”又比如，“公益诉讼相对于保护私人权益的私益诉讼而言，是指一定的组织和个人可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益和社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，由法院追究违法者法律责任的诉讼制度。”笔者以为，只有明确公益特定含义，才能更好地说明检察机关提起侵犯公益案件的必要性。

　　社会公益强调享有该权益主体的不特定性。正如有学者总结各国公益诉讼共同之处时指出的：“公益诉讼均为侵权之诉，侵权对象是不特定的主体。”所以，侵犯社会公共利益即侵犯了不特定主体的民事权益，主体的不确定性造成此类案件在实际侵权发生后会出现以下几种情况：一是人人都觉得自己的民事权益受到了侵犯，但又无法举证主张。由于我国民事诉讼法对诉权采取的是“利害关系说”，所以此类无法举证主张自己实际权益受到损害的主体向法院提起的诉讼自然无法获得法院的支持，法院甚至不予立案。二是即使少数个体成功立案，也往往由于侵权主体的力量强大而形成事实上的力量失衡，胜诉难度很大。三是个别案件即便艰难胜诉，也由于赔偿额度与实际侵权主体造成的损失完全不对等，造成权责比例失衡。

　　2．诉讼和谐客观上需要检察机关介入侵犯公益案件

　　目前，我国正处于社会转型期，与此相伴的很多纠纷都涉及到社会公益和公共政策问题。这类纠纷具有传统诉讼方式难以容纳的新要素，传统的诉讼机制需要做相应的调整。

　　检察机关服务于构建和谐社会大局，主动介入公益侵权诉讼纠纷，一方面可以通过国家力量的介入，最大限度地维护广大受害主体的民事权益，同时，也体现了国家对公众个体的人性关照。另一方面，检察机关主动介入公益侵权诉讼纠纷，更有助于修复被损伤的社会秩序。事实上，公益侵权对受害主体的权益侵害往往是无形的，价值损失很多无法通过客观载体显现出来，自然也难以举证主张，而相当的公众提起此类诉讼同样并不是纯粹为取得民事赔偿，更重要的是为了排除妨害，恢复已被扭曲的公共秩序。

　　诉讼和谐是一个看似矛盾的概念，纷争引起诉讼，本就是不和谐的表现，然而，如何以诉讼为手段，化解已经形成的社会矛盾，使之归于和谐，是我们在新形势下不得不考虑的问题。通过检察机关主动介入民事公益诉讼案件，能够最大限度地缓解日趋严重的社会矛盾。

　　3．侵犯公益案件的行政化处理倾向需要检察机关介入侵犯公益案件

　　前两年，以全国牙病防治指导组�熂虺迫�国牙防组�牪痪哂腥现ぷ矢裎�由对其提起的两宗诉讼都被法院驳回起诉。2007年4月30日，卫生部发出公告决定将其撤销，至此，成立于1988年的全国牙防组正式宣告解体。笔者认为，此案例为公益侵权案件行政化处理的典型。目前类似全国牙防组的行政机关下设的“准行政主体”仍有很多，无论其是否具有法人资格，他们一旦成为公益侵权的实施主体，行政化处理的解决方法简单粗陋，容易形成负面影响，弊端是显而易见的，不仅违背“自己不能做自己的法官”的公正原则，也与司法最终解决原理相悖。同时，也容易引起公众对负有监管职责的行政主管部门的不满。

　　有学者提出国外民事公益诉讼的几种模式，如国家诉讼（以检察机关和专设政府机关诉讼为代表）、团体诉讼、公民诉讼和集团诉讼等。笔者认为，比较而言，建立检察机关对此类案件提起民事诉讼的制度很有必要。不容否认国外的司法实践证明团体诉讼和集团诉讼在保护公共利益方面能够发挥重要的作用。但是，与检察机关提起民事公益诉讼不同，团体诉讼和集团诉讼仍然属于私人诉讼或者说是民间诉讼，从本质上看，是作为一种私力救济的方式，在我国法治环境尚待改善的今天，如果公力救济方式不能有效维护公益，又如何期待私力救济方式能获得实质上的效果？

　　（作者单位：上海市金山区法院）