我们需要什么样的执行检察监督立法

　　孙加瑞

　　讨论建立民事执行的检察监督制度，首先需要解决的问题是：我们需要什么样的检察监督立法？哪些问题需要执行监督立法来解决？

　　目前我们的民事执行面临的最大问题有两个，一是执行难，一是执行乱。对于法院而言，执行乱是法院执行人员未按照规定的方法、程序执行造成的，属于法院自身主观原因；执行难的形成原因则比较复杂，有外界客观原因造成的，例如当事人的逃避、妨碍执行，有关部门干预执行、不依法协助执行，地方保护等等，也有法院的主观原因，如执行乱造成了执行难。

　　执行为什么乱？其中一个主要原因应该是有法不依，滥用职权，渎职失职。执行乱的存在破坏了国家法律的统一和正确实施。作为法律监督的一部分，执行监督的基本任务与宗旨正是维护国家法律在执行程序中的统一与正确实施，正是制止和纠正影响法律实施的执行乱问题，因此，解决执行乱问题，需要建立和加强检察监督。

　　执行难的原因，除了执行乱以外，还有其他一些客观因素，其中有些与检察机关的工作有关，对此检察机关可以依法履行相应的法律监督职责，支持人民法院依法执行。例如对利用职权阻碍执行者，人民检察机关可以对其进行监督，对于拒不执行判决裁定构成犯罪者的批捕起诉等。

　　为解决执行乱的问题，执行监督立法提供的制度方案应包括以下几个方面：

　　第一，用什么监督措施？针对执行中存在的问题，应该用什么样的监督措施，这是执行监督立法中的核心问题，也是仁者见仁、智者见智的复杂问题。现在来看，有建议用一种监督方法的，例如抗诉、检察建议、监督意见、检察意见或者纠正意见等等；也有建议针对不同的监督对象用不同的监督方法的，例如针对积极行为用纠正意见，针对消极行为用督促意见，或者针对违法行为用纠正违法通知书，而对不当行为用检察建议，等等。执行监督制度的设计，涉及到法律监督的内在要求、民事诉讼制度的要求，以及与其他执行监督的协调问题，也涉及到其与监督对象之间的针对性、监督效果等多方面的问题，需要统筹考虑后确定。

　　发挥监督制度的作用，不能就事论事，只着眼于对已经发生的违法或不当的执行活动如何监督，还应考虑到如何通过监督制度避免或减少问题的发生，避免或减少因为错误执行所造成的损失，这才是监督制度的真正目的。因此，我们还应考虑建立暂缓执行制度，以避免发生不可回复的损害，造成以后司法工作被动，法律权威和司法形象受损。我们也应考虑建立有利于及时发现和解决问题的机制，防患于未然，防微杜渐，为此，对某些案件需要由检察机关派员到场，发现问题时及时提出；或者需要检察机关事前关注，及时了解情况，甚至可以提出建议，与法院一起为维护法律权威和司法公正做好准备。

　　第二，监督的程序是什么？检察监督权必须依法行使，依法监督，这是依法治国的要求。检察监督权行使的程序规范，涉及多方面的问题：管辖问题，包括地域管辖和级别管辖。现在各地的实践中，通常是同级管辖和当地管辖；立案问题，包括案件的来源以及立案的标准与程序；审查的程序，包括审查的方法与程序；决定程序，包括决定监督的条件与程序；为进行监督所必需的辅助权力，包括调查与调卷，等等。

　　第三，法院对检察机关提出的监督案件如何处理？通常，法院应对检察机关进行监督的案件进行相应的审查，对其中存在的问题进行纠正。这里面又涉及到一系列问题：法院的审查范围是什么？审查标准是什么？审查的方法与程序是什么？经过审查认为确实存在问题的应如何纠正？经审查后与检察机关的意见不一致时，应如何与检察机关进行必要的沟通？这些都需要在对法院审查执行监督案件的行为规范中解决。

　　第四，如何确保执行监督的效果？执行监督案件到了法院后，法院经过审查形成的意见与检察机关不一致时如何办？如何避免法院有错不究的问题发生？这些都是无法回避的问题。对此，有人认为，检察机关已经履行了监督职责，法院有错不改是法院的事，检察机关无需再管。也有人认为，检察机关只有提请再议的权力，至于是否纠正以及如何纠正，则是法院的职权范围，检察机关不应干预。这两种观点没有注意到一个基本事实：有错不纠必然破坏了国家法律的统一与正确实施，如果对此视而不见，不予监督，就是检察机关的失职。

　　因此，建立必要的效果保障程序，避免有错不纠，或者建立对有错不纠行为的制约机制，对于实现有效监督的目标来说更为重要，也更有挑战性；唯有如此，执行监督立法才能真正解决问题。这种效果保障程序的内容，既包括建立法检两院有效沟通机制以化解不必要的意见分歧，也包括在两院不能通过正常沟通解决意见分歧时建立由上级机关进行监督解决的机制。

　　执行监督的另一个重要任务是支持人民法院依法执行，这一任务有的是体现在办理一般监督案件的过程中，有的是体现在一些重要制度中，例如临场监督主要体现了对人民法院执行工作的支持，只有在发现问题时才有监督制约的内容；又如事前关注制度也更多地体现了对法院执行工作的支持、合作，包括参谋建议，只有在将来发现有需要监督的问题时，才有监督制约的含义。