维权经典案例⑧为了259名职工的退休生活费(图)

　　“全国维护职工权益杰出律师”经典案例⑧为了259名职工的退休生活费

律师王克俭在与退休职工交谈

　　“争讼得胜非好汉，无讼自处乃哲人。”这是本案律师王克俭的一句座右铭。

　　本案寻求权益得以维护有多种途径可以选择，诉讼一般是律师处理案件的首选。但面对多年无生活来源的259名退休职工，律师选择了“无讼”这条职工不用花一分钱的维权之路并获得成功，可谓“无讼得胜乃好汉”。

　　“尽心竭力”这是我们帮助他人时应遵循的一句座右铭。

　　本案律师以其坚韧的性格和出色的法律技巧，为259名退休职工的大多数赢得了本应属于他们的基本权利。尽心竭力是本案能够得以成功的基础，也是“无利自处乃哲人”的律师职业操守所在。———编辑手记

　　本案提要

　　山西省运城市259名退休职工，因企业破产、企业未依法为职工缴纳社会保险、政府有关部门监管不力等因素，导致他们退休后没有最基本的养老保险金和养老生活费。无着的生活使这些老人晚年生活困难，无着的生活使这些退休职工开始到有关部门上访。

　　一日，山西律师王克俭承接此案。他依法找到民政部门要求其执行国家有关文件，履行国家保护退休职工合法权益的法定义务受阻，向有关部门投诉受憋。于是，其向监察部门举报，要求对有关部门拒不执行有关文件进行立案查处，向政协委员投诉，向新闻媒体曝光……

　　两年后，259名退休职工中的绝大多数得到了他们本应获得的退休养老金。

　　2003年7月，山西运城市盐湖区城镇集体工业联合社与山西宏烜律师事务所签订了一份委托书，委托该所为其下属企业259名退休职工办理申请退休养老生活费事宜，并由此引出一段长达两年的曲折公案。

　　本案最终以非诉讼的形式、大部分职工诉求得到合理的解决结案。

　　2007年9月，全国十大杰出维权律师、山西宏烜律师事务所王克俭在接受采访时谈起此案仍是感慨万端，对此案的结果表示“有限度的满意”。老无所养

　　吴爱香是运城市工艺美术厂的退休职工，工厂对她来说已是遥远的回忆，她所在的企业由于经营不善等原因早已倒闭多年。作为退休工人的她，在律师王克俭介入该案之前，其多年来一直没有属于自己的退休生活费。

　　与吴爱香同命运的还有运城市耐火材料厂、车辆厂、电器厂、石化厂、棉织厂、丝织厂、皮毛厂、冶炼铸造厂、水泵制造公司等10家企业的259名退休职工。他们的共同特点是：所在企业都隶属于原来的运城市二轻局（如今为盐湖区城镇集体工业联合社）；企业均由于种种原因破产倒闭多年；企业没有为他们缴纳过养老保险；259名退休职工因无法领到退休生活费晚景凄凉……

　　在这个特殊群体中，“年轻”的六、七十岁，年长的已过九旬，他们以不同的方式为这个社会贡献一生，如今却没有生活来源，由子女供养。其中，少数人被纳入了城镇最低保障，年近八旬的原棉织厂退休职工张师傅，每月从有关部门能领到40元的“差额低保”，这对于他的生活来说如同杯水车薪。而相比之下张师傅还算幸运，他的一些同事因为家住外地，或把户口迁回农村，这少得可怜的“低保金”也与他们无缘。

　　无着的生活使这些老人晚年生活凄凉，无着的生活使这些退休职工开始到有关部门上访。

　　259名职工的所在企业破产多年，原主管部门二轻局也改组为城镇集体工业联合社，职工的困境让联合社领导同情而无奈，于是他们选择了委托律师通过司法途径寻求救济渠道。

　　2003年7月，运城市盐湖区城镇集体工业联合社与山西宏烜律师事务所签订了委托协议，委托该所为其下属企业259名退休职工办理申请退休养老生活费事宜。各执一词

　　山西宏烜律师事务所主任王克俭律师表示，承接该案之初他把事情想得过于简单，而介入案情后才发现，事情并没有像他预料的那样。

　　2000年5月28日，国务院国发（2000）8号文件《关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》中规定：“城镇集体企业未参加社会保险而又停产多年的，其退休人员、下岗职工直接纳入城市居民最低生活保障范围，按规定享受最低生活保障待遇。”

　　2001年2月7日，山西省人民政府晋政发（2001）4号文件《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的意见》中规定：“对未参加基本养老保险统筹，且已没有生产经营能力、无力缴纳养老保险费的城市集体企业中已退休职工本人，由民政部门按所在地城市居民最低生活保障标准按月发放生活费。”

　　2001年6月14日，运城市政府运政发（2001）15号文件《关于印发<运城市城市居民最低生活保障制度实施细则>的通知》中亦规定：“未参加社会保险且已停产多年，无力交纳社会保险费的集体企业中的退休人员，可纳入城市居民最低生活保障。”该文件同时要求：“按晋政发（2001）4号文件要求对未参加社会保险且已停产多年，无力交纳社会保险费的集体企业中的退休职工本人，按企业所在地城市居民最低生活保障标准按月发放生活费。”

　　有了上述三份国家、省、市关于退休职工养老生活费的文件，259名退休职工的情况又在文件限定的条件之内，问题应当很容易解决。但当他们拿着三个文件找到运城市盐湖区民政局时却得到了另一番说法。

　　区民政局认为，根据我国《城市居民最低生活保障条例》（简称条例）的有关规定，“低保”发放的对象是城市居民，259名退休职工中把户籍转回农村或其他城市的不能按本市居民对待；户籍仍在本市的退休职工申办“低保”，应同其他城市困难居民一样，其家庭成员人均收入低于最低保障线的可给予差额补助，也就是说这些退休职工不能直接享受全额“低保”待遇；省、市有关发放退休生活费的文件与《城市居民最低生活保障条例》发生冲突，而条例的法律效力高于省、市有关文件，因而上述三份文件规定不能执行。

　　律师王克俭认为，民政部门在259名退休职工一案的法律理解上存在概念误区。文件规定的“生活费”，并不完全等同于民政部门理解的“低保金”。文件作出上述规定，是国家和地方政府充分考虑集体企业曾为国家经济建设做出贡献，为保障职工权益而专门制订的。文件中所叙述的“生活费”虽以“低保”的标准发放，但发放的并非《城市居民最低生活保障条例》规定的“低保金”，两者的法律概念完全不同。运城市盐湖区民政部门应依照上述文件规定，对吴爱香等259名退休职工按照最低生活保障标准即“低保金”标准无条件足额发放生活费。

　　王克俭同时表示，259名退休职工养老生活费虽是一个个案，但它折射出的问题实质在于，有关部门应如何正确理解“法的精神”，即立法的本义是什么。无论是国务院、地方政府的文件，还是《城市居民最低生活保障条例》，其初衷都是为了维护职工合法权益，保障人民生活。政府部门如果不是从这一立法本义出发去理解和解释条文，保障职工的生存权这一立法初衷将无从谈起。

　　由于双方对文件和条例中的规定存在不同理解，事情一开始就陷入了僵局。艰难诉求

　　2003年8月，王克俭就259名退休职工的生活费问题向运城市盐湖区民政局报送书面申请报告。对此，区、市两级民政部门作出了相同的答复：按照条例的有关规定，未缴纳养老保险费的集体企业退休人员申办“低保”，应同其他城市困难居民一样，按其家庭成员人均收入低于最低生活保障线的可给予差额补助，不能直接享受“低保”待遇；退休人员将户口转往农村的不能按城市居民对待；户籍转往外地的不属本民政局管辖的范围。

　　同时，民政部门还对王克俭代表259名退休职工提出申请的主体资格提出了他们的看法：民政局只对街道和办事处提出的申请，不受理企业、主管部门和个人申请。

　　上述两项答复显然与职工的要求相去甚远。

　　王克俭接到民政部门的上述答复后，遂向山西省民政厅有关部门进行咨询。山西省民政厅的答复是：按照国务院和省政府的规定，未缴纳养老保险费的城镇集体企业退休人员应直接纳入“低保”范围，按照城市最低生活保障标准，按月发给生活费。

　　但上述答复并没有让259名退休职工能够顺利拿到他们应得的生活费。

　　2003年9月，山西宏烜律师事务所向有关部门发出《关于对运城市盐湖区集体企业的259名退休职工应发生活费的情况反映》：“国务院8号文件是针对社会保险统筹存在的问题而制定的具体政策，是对因企业未参加养老保险统筹而不能享受退休养老保险退休职工的一种经济补偿。尽管补偿的数额远小于他们应得的退休金数额，但这是国家维护社会稳定的重要措施，地方政府应无条件地遵照文件规定，给他们按城市“低保”标准按月发放生活费。”

　　王克俭在反映材料中提出，在我国的传统家庭中，老年人是一个家庭的“根”，解决老年人的生活问题是全体家庭成员的共同诉求，只有老年人老有所养，全家的生活才能“枝繁叶茂”。这259名退休职工代表着259个群体，牵扯到上千人的生活是否安定。退休职工为社会做出了他们的贡献，其生存权应得到国家的有效保护，这同时也是政府部门必须履行的法定义务。

　　然而，他们的反映石沉大海。

　　2003年12月，王克俭以一名律师的身份，采取近乎上访的方式来到政府部门，要求对山西省关于退休职工养老生活费出台的“4号文件”做出解释。王克俭在存档的一份“来访登记表”上标注了本次上访的遭遇：“一位接待的女同志讲，领导忙，没时间。”共同努力

　　2004年1月，王克俭以山西宏烜律师事务所的名义，向山西省司法厅、山西省律师协会发出《关于如何执行山西省人民政府晋政发（2001）4号文件的请示报告》，报告中再次陈述了他们的观点：“条例规定的城市困难居民和国务院8号文件中所指的城镇集体企业退休职工是两个不同的群体，“低保金”和退休职工生活费也是两个完全不同的概念。因此，给退休工人发放生活费不应适用条例规定的程序。

　　按《劳动法》规定，这259名退休工人本应享受社会养老保险的退休待遇，企业未参加社会保险统筹的原因是由于企业经营管理不善和政府行政监督不力造成。在此案中，259名职工并不存在法律过错，不应承担由于企业和政府部门的“不作为”而产生的不利后果，因为在此纠纷中他们是无辜的。

　　山西省政府4号文件规定给这些职工发放相当于退休金1/3或1/4的生活费，仅是对这些退休工人的部分补偿，远远相抵不了其为社会贡献一生，社会应回馈给他们的各项利益。

　　在目前社会保障体系尚未完善的情况下，根据省政府有关文件规定，不论这批退休职工的户籍何在或经济状况如何，按照最低保障标准按月向他们发放生活费，是保障公民基本合法权利的务实之举……

　　王克俭在将报告发出没有及时得到回复的情况下，又采取了另一招被同行认为匪夷所思的方式———举报，他向山西省监察委员会寄出一份《关于对运城市人民政府拒不执行山西省人民政府晋政发（2001）4号文件的举报》，再次列举了同样的事实和理由，并指出文件下达三年之久，在运城市仍未得到执行，要求监察部门立案查处。

　　与此同时，王克俭向新闻单位反映了这一问题并引起重视。

　　2004年3月30日，本报以《“生活费”与“低保金”之争》为题报道了这一事件；2004年5月13日，中央电视台“劳动与就业”栏目也就这一事件做了专题节目；山西工人报、山西晚报等省内媒体也从不同角度报道了这一事件；山西省总工会向全总和有关部门上报了信息，这一事件的影响迅速扩大。

　　259名退休职工养老生活费事件还引起了省内政协委员的关注。2004年2月，在山西省政协九届二次会议上，梁淑云等六位政协委员提出了“关于执行晋政发（2001）4号文件尽快落实运城市盐湖区259名退休职工生活费的问题”的提案，建议“有关领导督促、督察运城市政府根据山西省政府文件有关规定，对259名退休职工，不论其户籍现在何处或经济状况如何，从文件生效之日起，按企业所在地城市居民最低生活保障标准，由当地民政部门按月发放生活费。”

　　通过社会各方面共同的努力，事情终于出现了转机。运城市有关部门接受了山西宏烜律师事务所的大部分意见，259名退休职工大多数拿到了全额“低保”标准的生活费。

　　如今，这些奉献了一辈子，退休后又困顿、奔波了多年的职工，生活总算有了一些保障，心头总算有了一丝安慰。

　　以案说法

　　怎样理解“低保金”和“生活费”

　　王克俭

　　山西省运城市盐湖区259名退休职工申请养老生活费一案，在各方的努力下得到了比较圆满的解决。

　　本案的关键，从表面上看是国务院国发（2000）8号文件、山西省人民政府晋政发（2001）4号文件和运城市人民政府运政发（2001）15号文件与国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》（简称条例）发生法律法规冲突，以及由此而带来的法律“效力之争”。但问题的实质在于养老“生活费”与“低保金”的“概念之争”，在于城镇集体企业退休人员与城市困难居民的“身份之别”。更重要的是如何正确理解条例和国务院、省、市政府文件的立法本意和出台背景，涉及如何贯彻落实“以人为本”、“执政为民”的方针，关乎构建和谐社会的目标与行动。

　　从法律效力上讲，下位法服从上位法，条例的法律效力高于上述三个文件，本无争议。按照条例的规定，“低保金”只能发放给城市居民，根据居民收入之有无区别分为全额享受与差额补助，也是有法可依。但问题是，这分部退休职工到底是不是完全等同于城市困难居民？国务院和地方的文件规定的“生活费”是不是完全等同于“低保金”？我们的意见是否定的。

　　城镇集体企业退休职工和城市困难居民是两个不同的群体，“低保金”和退休职工生活费也是两个完全不同的概念。因此，给退休工人发放生活费不应适用条例规定的程序。

　　2000年5月28日，国务院8号文件即《关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》下发之时，正是我国企业职工下岗再就业高峰时期，也是社会保险网络建设的关键时期。文件规定，“城镇集体企业未参加社会保险而又停产多年的，其退休人员、下岗职工直接纳入城市居民最低生活保障范围，按规定享受最低生活保障待遇。”其意义在于，在社会保险还不够健全的情况下，以“低保”的方式发放退休职工的养老生活费。之所以做出上述规定，是国家和地方政府充分考虑了集体企业曾为国家经济建设做出贡献，为保障职工权益、维护社会稳定而专门制订的，这里的“生活费”虽以“低保”的标准发放，但发放的并非《城市居民最低生活保障条例》规定的“低保金”，两者概念完全不同。

　　国务院8号文件所讲的最低生活保障待遇，一方面具有“低保金”的性质，但是又不完全等同于城市居民最低生活保障待遇，它的特殊性就在于这部分集体企业职工，应该享受的是退休保险，中央把它纳入到城市居民最低生活保障待遇里，作为一种特殊政策，实际上是对于这部分享受不到退休保险职工的一种补偿措施。

　　此外，户口不应是领取“低保金”待遇的一种限制，因为他是退休职工，他曾经是城市居民，理应享受这种待遇。

　　按《劳动法》规定，259名退休工人本应享受社会养老保险的退休待遇，企业未参加社会保险统筹的原因是由于企业经营管理不善和政府行政监督不力造成，对此，退休工人并没有责任。

　　文件规定给这些退休职工发放相当于退休金1/3或1/4的生活费，仅是对这些退休工人的部分补偿，远远低于他们应得的利益。因此，在目前社会保障体系尚未完善的情况下，根据有关文件规定，不论这批退休职工的户籍何在或经济状况如何，按照最低保障标准按月向他们发放生活费，是保障这些职工最基本权益的务实之举。

　　本案争议的焦点在于如何正确理解“法的精神”，即立法的本义是什么。无论是国务院到地方政府的文件，还是《城市居民最低生活保障条例》，其初衷都是为了维护职工合法权益，保障人民生活，如果不是从这一本义出发，而是从限制职工权益的角度去理解和解释条文，只能是与立法的本意和“执政为民”的理念相去甚远。从建设和谐社会的角度出发，解决一个老年人的问题，就等于解决了相应的子女一群人的问题。这259名退休工人代表着259个群体，这样的问题不能轻视，我们应当使这些为社会建设奋斗一生的老人权益得到国家的保护。