昆明出台养犬新规 首次召开听证会

　　狗规

　　9月29日，昆明市公安局治安支队内将举行一个场有关养犬的听证会。，据悉，这是昆明市首次就养犬召开听证会。听证会上，与会的市民将根据昆明市公安局已经公布的《昆明市养犬管理条例》（公开征求意见稿）提出自己的意见和工作建议。

据昆明市公安局法制处的人员介绍，举行听证会的目的，是为了在地方立法工作中发扬民主，了解民情，反映民意。

　　从《昆明市限制养犬的规定》到《昆明市养犬管理条例》，名字的改变不仅存在于法规的约束力的改变，还在于昆明市管理城市养犬问题思路的转变。在对于城市养犬进行更加人性化管理的过程中，昆明市对涉及市民利益的公共事务管理思路也在朝着一条更加民主化、公开化的道路发展。

　　由于旧的规定在内容上不够具体，各部门单位间责任不明确，对养犬户的养犬行为不规范和缺乏具体的处罚措施，因此《昆明市限制养犬的规定》自1996年实施以来，一直处于有名无实的尴尬地位，缺少实际可操作性。新规的推出，可以说在很大程度上完善和补充了旧条例的不足。

　　然而，《昆明市养犬管理条例》（公开征求意见稿）并非是一本万利的解决办法。听证会尚未开始，便有环卫工人提出：“我们不可能每条狗后面都跟着人，看见路上有狗粪，我们找谁去罚款？”对于处在管理第一线的工作人员来说，这或许就是最实际的问题。对于这样一部关乎全市养犬市民和不养犬市民利益的法规出台之前，各方的声音，都尤为重要。

　　因此有专家认为，新条例能否顺利推出并实施，除了全民参与提高文明素质，更重要的是建立一套切实可行的管理法规。

　　本报记者 冯兴杰 李冬

　　一部老规一路的十余年尴尬 几乎沦为一纸空文

　　1996年3月1日，《昆明市限制养犬的规定》开始实施。

　　这是一部带着美好愿望却历经尴尬的规定。虽然规定颁布施行10余年，但对于昆明有多少狗办了合法手续这个问题，警方表示在接受媒体采访时表示，目前这个数字“很小”，甚至可以“忽略不记”。规定出台了，落实却成了一个大问题。不管是门槛是否过高，还是分划是否合理，所有的问题都集中在《规定》的可操作性上。

　　“一部好的法规所应该具备的特征之一，就是应该有较好的可操作性，能够让大多数人认可，体现出大多数人的利益。”在接受记者采访时，昆明市震序律师事务所杨西安对一部好法规的界定，表达了自己的观点。但昆明市于1996年3月1日开始实施的《昆明市限制养犬的规定》，似乎离这一标准还有很大差距。

　　高门槛致旧规形同虚设

　　1996年，《昆明市限制养犬的规定》开始施行之时，市民彭怀金可能是最关注这部法规的市民之一。从小养狗的他，曾经遇到执法人员打狗将他的爱犬打死的情况，对《昆明市限制养犬的规定》，他希望这部法规能够规范起昆明的城市养犬行为。但看到法规内容后，他很失望。

　　根据《昆明市限制养犬的规定》第五条规定，“本市五华区、盘龙区以及官渡区、西山区在城市规划范围内的建成区为限制养犬区域。”在市民彭怀金眼中，这条规定无疑是一条不具备操作性的“高门槛”。“按照这条规定，昆明市目前只有东川区和各个县区才不在限制养犬的区域内，这么大的范围显然有些过大。”他告诉记者。而在养犬市民罗维的眼中，《昆明市限制养犬的规定》最大的问题在于管理思路的不足。“城市发展了，很多人都把犬只看作为朋友来饲养，特别是对于一些孤寡老人，养犬是排解他们寂寞的需要，如果单纯以限养为管理思路，没有考虑到养犬人的利益。”

　　养犬注册收费问题，也是被市民诟病的“高门槛”之一。《昆明市限制养犬的规定》第十五条规定，“公安、工商等部门收取的养犬登记费、注册费、过户手续费和罚没收入一律上缴财政。”但对于具体收费多少，在该规定中并没有明确说明。“最初听说是3000块，后来听说降到了1000块，再后来听说是300多块。但我们至今也没有搞清楚到底缴费多少。”彭先生所不满的是，他认为这些收费标准，都没有切实考虑到昆明市的市民收入水平。“门槛太高了，大家都不愿意交，规定自然难以得到执行。”而记者在采访中发现的另外一个有趣现象是，在接受采访的近20个养狗市民，都不知道这笔钱该交给那一个具体部门。“‘养犬登记费、注册费、过户手续费和罚没收入一律上缴财政。’只是一个模糊的概念。如果市民缴纳了相关费用，这笔费用的用途也应该向国外学习，用在改善养犬设施上，或用于收养城市流浪狗上。”原昆明动物园总工程师雷文宏认为。而在接受记者采访的20多名市民中，普遍对于养犬所缴纳的款项使用的透明度表示质疑。“自己交了钱，但不知道这笔钱的缴费理由，肯定会对缴费进行质疑。”20多名市民中，没有任何一人是为自己养犬办理手续的。而警方也表示，目前这个数字“很小”，甚至可以“忽略不记”。

　　条款模糊市民难认同

　　“对于犬只的分类，旧标准中存在着很大的模糊性。”雷文宏总工程师认为。根据《规定》的表述，居住限养区内年满１８周岁，具有完全民事行为能力的个人，可以申请饲养小型观赏犬；限养区内的单位因特殊工作需要养大型犬的，需向所在地公安派出所提出申请，大型犬应当实行拴养或者圈养。“按照体型划分限养犬类，标准模糊性太强，难以为执法提供依据。”雷文宏表示。即便是将犬类划分为烈性犬与非烈性犬，这种模糊性依然存在。“再温顺的动物，也会有发怒的时候，同样会对人类构成威胁。”他认为在这种执法标准难以明确的情况下，更应该加强对养犬人的管理。

　　而对于犬只能够活动的范围，也成为市民质疑的焦点。“不得携犬进入机关、企业事业单位的工作区，公共场所和乘坐六座以上的公共交通工具。”对于很多养犬市民来说，都难以接受。辞典中对于“公共场所”的解释为“公众可以去的地方，对公众开放的地方。”如果按照这条规定，市民养犬只能在自己家中。“人在一个地方呆长了会得心理疾病，动物也一样。”冷先生指着自己店中10余只在笼子中焦躁不安的狗举例。“如果只能在家中养狗，对于动物来说不可能，对人来说也是不可能的。”

　　缺执行旧规难以施行

　　而对于愿意为养犬办理合法手续的人来说，也遇到了办证困难。《昆明市限制养犬的规定》第九条规定，“公安机关批准养犬的单位和个人，应当领取养犬许可证和犬牌。已领取养犬许可证和犬牌的养犬人转让其犬的，应当到批准养犬的公安机关办理过户手续。”2005年底，彭怀金带着自己已经做过好免疫的狗，来到了辖区派出所。在检查了免疫证明之后，民警告诉彭先生，由于相关管理政策还没有落实，他们还无法为彭先生办理相关手续。而此时距离《昆明市限制养犬的规定》颁布实施，已经过去了近9年。

　　根据条例的规定，昆明市限制养犬工作由本市各级人民政府组织实施，公安机关主管，农业、卫生、工商、市政市容等部门配合进行。但对于各个部门具体工作职责，并没有作做出硬性强制规定。“部门太多，谁也不清楚自己该管什么。”成了在昆明世博花鸟市场开店卖狗的罗先生长期面对的尴尬现状。“专门从事犬类销售、举办营业性展览，开办为犬类服务的商店、医疗单位等，应当依法办理工商登记和按有关法律规定办理公安、卫生等部门的其他手续，按指定地点和要求进行经营活动。养犬人出售其犬的，应当到指定地点交易。违者，由工商行政管理部门依照有关规定予以处罚。”这是《昆明市限制养犬的规定》中的内容。而如今，在这个花鸟市场从事犬类销售的商店，都只需办理一个工商部门颁发的营业执照即可。

　　“全市都这样，并不用办理其他特别的审批手续。”在市场开了多年店的冷先生向记者介绍。“按照旧规定所说，多家部门都对出售犬只的宠物商店负有管理责任，并打击市场外违规经营的游商，但实际情况是每逢到了周末，花鸟市场外的游商比市场内有营业执照的商户还多。”他告诉记者，这种“多家该管，但一家都不管”的状况，已经给正常经营的商户，造成了严重的影响。“大家心中，都希望能够有一个可操作的法规，来规范整个市场行为。”

　　本报记者 冯兴杰 李冬/文

　　昆明首次养犬听证会将于明日举行新规即将推出 门槛费成关注焦点

　　新条例是否具有可操作性成焦点

　　明日9时，在昆明市公安局内就将举行《昆明市养犬管理条例》听证会 。新规是否能解决老规中存在的诸多执行难的问题也是成为了大家关心的焦点。

　　“昆明市的养犬法规不仅要考虑养犬人的意愿，同时也更应该注重不养狗人的意愿。最重要的就是要符合社会大多数人的意愿。”云南震序律师事务所杨西安律师认为。随后，记者就新条例的内容采访了多位市民，他们也对条例执行过程中可能遇到的问题发表了各自的看法。

　　人性化新规更具操作性

　　“从条例的具体条款数量上看，37条条款数量是旧规定的一个倍，单从这一点讲也是一种进步。”杨西安认为。在增加的条款中，很多是用来明确公安、工商、农业、城管部门各自的分工职责的。“职责的明确，能够避免将来执法过程中产生的相互推诿。这一点在旧规定中是没有的。”

　　其次，将限养区域划分为重点区域和重点区域，也更能够有针对性地进行管理。“重点区域对烈性犬进行禁养，就是一种更能保护非养狗者权益的体现。”杨西安律师认为。而且，通过听证会的形式来征求市民意见，本身也是一种政治进步的表现。“正视存在的问题并积极进行解决，也体现了政府的责任心。”

　　而记者采访的更多市民，也对新规的执行，存在众多担忧。

　　流浪狗有人管了？

　　在旧规定中，对于城市流浪狗如何处理，并没有具体的规定，因此，大量的流浪狗不仅严重影响了市容市貌，而且成了疾病的一大传播源。根据新条例的规定，以后，昆明市将犬只留检所，专门负责处置收容、没收的犬只，由公安机关和农业（畜牧）行政管理部门依照职责管理。

　　流浪狗的收容处置

　　“从法律的角度看，新条例的第二十九条规定：养犬人对所养犬只应当履行终身饲养的义务，不得虐待、遗弃所养犬只。此条规定中所指出对所养犬只不得虐待、遗弃，并没有规定如果虐待、遗弃的后果。如果没有相应的处罚措施，新条例很难得到执行。”昆明治国律师事务所李斌律师认为。

　　新规与旧规相比进步之一，就在于将收容流浪狗列入到了法规当中。但对其经费来源、具体运作等内容，并没有规定。“这可能会将犬只留检所推向办不下去的境地。”卖狗的冷先生对此表示担忧。

　　据记者了解，昆明市目前对于城市流浪动物并没有一个专门的管理机构，收容流浪狗的工作主要由两个民间动物收容机构和一些市民自发开展。目前正在运作的昆明亿心流浪动物收容中心以及康大妈流浪动物收容所，都因为没有管理规定，而办理不了合法的手续。在这样的情况下，收容机构向社会公开募集运作资金，面临着非法集资的指责。此外，由于缺乏必要的内部财务管理机制，帐目不公开也让收容机构的资金运作，成为热心人怀疑的对象。收容机构面临着资金和管理的问题。

　　据昆明市城市管理局相关工作人员介绍，以前由于政府没有专门的流浪狗收容机构，因此对于那些到处流窜的流浪狗，城管部门也没有办法。现在，一旦《昆明市养犬管理条例》（公开征求意见稿）通过并开始施行，城管部门将严格按照条例履行职责。但在条例中，规定，犬只留检所负责处置收容、没收的犬只，由公安机关和农业（畜牧）行政管理部门依照职责管理。 “这是否又会出现职权范围充分，到最后谁都不管的情况？”市民冷先生认为，如果新规确定了收费标准，新规执行之后所收取的费用，可以用来支持民间收容机构的发展，这样也可以避免政府机构大家都有责任、大家都不管的局面。而且目前民间收容机构工作人员有一定经验，对于流浪动物也有好处。

　　门槛定位是否又会致使新规流产？

　　“旧法规难以施行的重要原因之一，就是门槛过高，老百姓不愿遵守。新条例的规定，会不会也因为同样的原因而难以执行？”对于新条例，市民普遍最关心的问题在于此。新规中除了罚款的标准，有着详细的规定，但对于办理养犬证、免疫证的费用，并没有提及。

　　“对于强制免疫这个门槛的设置，对于市民来说是一道保证身体健康的门槛，设置十分有必要。但对于办理养犬证明，如果收费太高，可能出现市民承担不起，继而引发市民不登记养犬，最终又让新规走上旧规类似的道路。”杨西安认为。

　　“昆明养犬可以借鉴成都经验，对于养犬办理证明，可适当收取工本费。”犬商罗先生认为，“管理”不应该成为收费的借口。对于养犬应该施行严格的“宽进严出”的制度。“可以象成都一样将办理养犬证照的费用控制在10元左右，但如果有狗在街上排泄而主人不清理狗粪，一定要进行重罚。要管理好城市里的狗，最根本是管理好养狗的人。”此外，对于各项收费的标准，都应该避免垄断经验造成市民养犬成本的上升。以植入芯片为例，所有操作成本都应该严格公开，这样更有利于市民积极主动办理合法的养犬手续。

　　市民可以在那里养犬？

　　在新规中，对于市民可以养犬的区域进行了严格的划定。其中列明了“禁止携犬进入机关、团体、企业、事业单位的办公区、生产区; 医院诊疗区、学校教学区、学生集体宿舍区、幼儿园及其它少年儿童活动场所； 商场、宾馆、餐饮场所；风景名胜区、市区公园、公共绿地、广场等公共场所；影剧院、博物馆、图书馆、展览馆、体育馆、歌舞厅、游乐场等公众文化娱乐场所；其它经公安机关确定的场所。 ”

　　对此，记者所采访的市民都发出这样的疑虑：“除了家中，我们的狗还能到什么地方？”杨西安律师表示，以公共绿地为例，对公共绿地有两种界定，一种是指供全体市民休闲娱乐的绿地，这主要是指大型公共绿地；另外一种是小区的绿地，这种公共绿地属于小区全体业主所有。而按照新规中的规定推定，市民养狗不能够带入除自己家的花园之外的其他地方，这一条款同样不具备可操作性。“如果这样执行，新条例又可能重复大范围对狗限制的道路，可能又引发市民不遵守法规的问题。”而市民冷先生则认为，解决这一问题，可以限定特定的犬只活动场所，并规定一个固定的人员活动较少的时间，让狗在这些区域内活动。这样才不至于出现市民只能在家养狗的情况。

　　政府管理部门法律责任在那里？

　　“虽然新条例规定明确了政府各只职能部门的管理职能只能，但对于如果政府部门无法履行职能，应当承担什么样的法律责任职责还没有明确表述。”杨西安律师认为这同样是新条例规中的一个不足之处。

　　“目前新规中只有对于市民对于养犬的职责，但对于政府部门职责还没有详细规定。”他认为，旧法规虽然提到了由那哪些政府部门来对城市养犬进行管理，但并没有对其各自具体职责进行明确。而新法规虽然对于政府部门各自只职能有明确表述，但还缺乏对这些政府部门监督的条款。“一部具备可操作性的法规，必须明确执法部门的执法职能，还有这些执法部门如无法尽到职责应当承担的法律责任。职责明确后依法执法。只有这样，一部法规才是可操作的法规。”

　　本报记者 冯兴杰 李冬/文

　　本报记者 管弦

　　《生活新报》供稿