《瞭望》文章：农村发展五年回眸

　　《瞭望》文章：农村发展五年回眸

　　现阶段农业基础仍很脆弱，农民收入增长仍不稳定，特别是城乡居民收入差距持续扩大，各项支农惠农政策还没有规范化、制度化，工业反哺农业、城市支持农村的长效机制还没有形成

　　文/韩俊

　　从2003年中央农村工作会议提出“把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重”，到十六届四中全会提出了“两个趋向”的重要论断，并在此后明确提出我国总体上已进入“以工促农、以城带乡”的发展新阶段；再到十六届五中全会提出“推进社会主义新农村建设”的重大战略，可以说，中央自十六大以来，对于“三农”问题高度重视，并在此后连续下发的四个中央一号文件中，对三农问题的解决提出了科学的步骤和策略，开创了农业和农村工作的新局面。

　　但应当清醒地看到，现阶段农业基础仍很脆弱，农民收入增长仍不稳定，特别是城乡居民收入差距持续扩大，各项支农惠农政策还没有规范化、制度化，工业反哺农业、城市支持农村的长效机制还没有形成。扎实推进社会主义新农村建设，必须实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，在完善“少取”的基础上，加大“多予”力度，加快“放活”步伐，逐步建立健全统筹城乡经济社会发展的体制和机制。

　　五年来多项措施瞄准“三农”

　　首先是全面推进农村税费改革，切实减轻了农民负担。

　　农民负担居高不下成为上世纪整个90年代农村久治不愈的“顽症”。为探索农民减负的治本之策，2000年中央决定在安徽启动农村税费改革试点。该项改革自启动以来，已历时6年多，经历了两个阶段：第一阶段（2000～2003年）主要是启动农村税费改革，并在全国全面推开；第二阶段（2004年以后）主要是逐步降低农业税税率直至最终取消农业税。

　　农村税费改革使得长久以来难以削减的农民负担得到了切实的减轻。到2006年全面取消农业税后，与改革前的1999年同口径比较，全国农民每年减轻负担约1250亿元，人均减负140多元。农村税费的取消，标志着国家与农民间“汲取型”关系已被打破，国家对农民实现了由“取”向“予”的转折。农村税费改革不仅涉及生产关系的改革，而且涉及上层建筑的变革。这场改革在减轻农民负担的同时，还推动基层政权组织改革深化，促进农村教育管理体制改革，保障了农村社会稳定。

　　其次是促进粮食生产稳定发展，保护农民种粮收益。

　　2000年以后我国粮食生产连续4年减产，2003年我国粮食总产量下降到4306.5亿公斤。为了确保粮食供求平衡，国家对粮食生产的发展采取了有力的扶持政策。

　　改革粮食流通体制。2004年5月，国务院决定全面放开粮食收购市场，标志着我国粮食流通体制改革取得新突破；补贴政策。2004～2006年，全国粮食直补资金达到390亿元。此外，还对农机具购置提供补贴，并对粮食主产县通过转移支付给予奖励和补助；价格政策，主要是制定重点粮食品种的最低收购价政策。这些政策的实施，保护了农民种粮收益，加之气候条件有利和粮食价格回升，有力地促进了粮食综合生产能力的恢复和提高，2004年以后，我国粮食产量连续3年增产，增产总量超过1300亿斤，实现了粮食供给形势的好转，缓解了粮食供求总量的矛盾。

　　三是促进农村劳动力跨地区转移，保护农民工合法权益。

　　近年来，国家关于农村劳动力转移的政策导向发生了积极的变化，基本政策导向是，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，逐步建立城乡劳动者平等的就业制度。这些政策有力地促进了农村劳动力在城乡、地区间转移和流动，农村劳动力就业结构发生深刻变化。

　　根据《中国农民工调研报告》（2006年），我国现在外出农民工数量为1.2亿人左右；如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数为2亿人，已超过农村人口的1/5。农村劳动力外出就业规模的扩大，使工资性收入逐渐成为农民收入新的增长点，农民增收格局发生了重大变化。从工资性收入对农民增收的贡献看，近年来其贡献率稳定在60%左右。

　　四是大幅度增加财政对农业的投入，农村基础设施和农村社会事业发展取得了重大进展。

　　国家大幅度增加了财政对农业的投入，支持包括重要水利工程设施建设在内的农业基础设施建设，另一方面，在预算内增加农村生产支出、农林水气等部门事业费、财政扶贫支出、农业综合开发支出的安排。“十五”期间，财政支农资金每年平均增长15%。2006年中央进一步明确，把国家基础设施建设投入重点转向农村，国家基本建设资金增量主要用于农村。

　　从2005年开始，国家逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制；2006年对西部地区农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对其中的贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生生活费，2007年在全国农村普遍实行这一政策。随着政府承担的义务教育责任的强化，农民的义务教育负担明显减轻。

　　新型农村合作医疗制度全面扩大，2007年已覆盖到全国80%的县(市、区)，并提出要在2008年在全国农村范围内全面实行新型农村合作医疗制度，这一制度在一定程度上减轻了农民医疗负担。

　　新背景下的新挑战

　　农业发展正在进入“供求紧平衡、对国际市场依赖程度较高、农产品价格整体攀升”的新阶段。

　　上世纪90年代后期以后，我国粮食等主要农产品供求关系的基本格局是“总量基本平衡、丰年有余、价格持续低迷”。随着农业结构调整的不断深入、国民经济快速增长、加入WTO以后全面融入世界经济，农产品供求关系正在发生重要的阶段性变化，出现了一些新情况和新问题。

　　一是粮食供求平衡的压力增大，一些重要农产品对国际市场的依赖越来越高。目前在主要农产品中，小麦和大米等口粮供求为基本平衡，玉米正在从供求平衡向供不应求转化，大豆、棉花、羊毛、食用植物油、天然橡胶、原木、锯材和木浆等则需要依靠大规模进口才能满足需求。

　　目前我国大豆和食用油进口均已超过国内消费量的60%，基本受国际市场左右。随着我国纺织品出口贸易的发展，近年来棉花需求大幅增长，国内棉花产不足需，进口大幅度增长。2006年进口量相当于国内产量的54%，我国棉花的消费规模和贸易已经接近全球的一半。2006年进口量相当于国内产量的比重，羊毛为70%，天然橡胶为300%，原木为53%，木浆为205%。

　　二是农产品价格上涨出现新特点。2006年以来农产品价格上涨，既有成本推动的因素，也与农产品需求拉动有关，更受产业间比较收益变动的影响，还不能忽视生物燃料产品与粮食争夺有限的农业资源对农产品价格的影响。考虑到上述因素的影响，农产品价格上涨的压力将是持续的，将出现整体性的攀升，而且农产品价格在打破近10年来长期偏低的状况以后，将在一个较长的时期内保持在一个较高的水平上。

　　当前，对农业发展正在进入“供求紧平衡、对国际市场依赖程度较高、农产品价格整体攀升”这样一个新的阶段。农产品供求紧平衡、农产品价格整体攀升，对调动农民生产积极性和增加农民收入有利。从国际市场进口一部分农林产品，有利于缓解国内农业资源压力。

　　但农产品价格上涨，也将对我国宏观经济的稳定产生重要影响，农产品大量进口会对国内农业产生冲击，国际农产品市场的波动会影响我国以农产品为原料的加工业健康发展。特别是大豆和植物油，已经成为我国容易受国际市场波动影响的两大软肋，我国饲料和食用油的价格在很大程度上已受国际市场左右，这大大增加了调控难度。

　　农业和农村发展仍面临着一些深层次的体制矛盾的制约。

　　在法律和制度上对农民土地财产权的保护力度还不够。征地范围过宽，存在滥用土地征用权的问题。土地征用对农民的补偿过低，农民存在严重的利益损失。对失地农民的安置无法解决他们的后顾之忧和长远生计。大量征地造成建设用地闲置，农民生活无着落等问题日益严重，农民进入市场的组织化程度低。

　　农村金融体系的改革没有跟上农村经济转型对金融服务不断增长的需求，正规农村金融机构资源供给不足、服务不到位、农村信贷资金的供求矛盾等问题依然相当突出。农村基层政权体制的改革并没有实质性的进展。乡镇政权实际来源于上面的授予，缺乏有效的制约和监督机制，不利于基层民主的进一步发展。

　　城乡收入差距呈扩大趋势，城乡居民在享受公共服务方面存在过大差距。

　　2006年，我国城乡居民的收入差距之比已由1978年的2.57:1扩大到3.3:1。长期以来，公共品供给长期偏向城市，公共财政在农村投入不足。这种向城市倾斜的政策延续时间过长，使城乡居民在享受公共服务方面存在过大的差距。突出表现在，农村行路难、饮水不安全、供水难、环境污染难治理等问题仍然突出。城乡教育资源差距大，农村上学难问题突出。农村公共卫生服务体系不健全，基本医疗服务城乡差距过大，农民看病难。农村疾病发生率仍然处于较高水平，部分地区传染病发生率不容忽视。我国农村社会养老保险、医疗保险、最低生活保障以及失地农民社保、农民工社保等社会保障体系还很不健全。

　　农业发展的资源约束趋紧，农业生产基础设施仍然薄弱。

　　我国人多地少，人均耕地不足0.1公顷，约为世界平均水平的43%，而且随着人口的增加和经济的发展，耕地减少的趋势难以逆转。据估算，今后20～30年，仅住房和工业建设用地就需要8000万亩左右。人增地减，解决吃饭问题的压力越来越大。我国水资源匮乏状况更加严峻，干旱和缺水已经成为制约许多地区农业发展的“瓶颈”。

　　农业生产基础设施仍然薄弱，一是农田水利设施建设严重滞后；二是耕地数量逐年减少，质量下降，水土流失和荒漠化现象严重；三是农业科技支撑不足；四是动植物防疫体系不健全。

　　正确处理五大关系

　　其一，正确处理对外开放农产品市场与确保国家粮食安全的关系，尽量降低谷物对国际市场的依赖。

　　从过去5年的情况看，我国农业初步应对了加入WTO的挑战，优势农产品出口快速增长，但也出现了一些新的变化，需要高度关注。谷物进口所占比重大幅下降，大豆等油料作物和棉花的进口大幅增长。农产品大量进口，满足了国内需求，节省了土地资源，但农产品大量进口也对国内主产区农业生产造成冲击，影响农民增收和生计。

　　针对农业发展出现的新变化，需要着眼长远，针对不同农产品形成中长期应对之策。

　　一是要立足于提高粮食综合生产能力，实现粮食供求平衡，尽量降低谷物对国际市场的依赖。从近期看，应落实对主要粮食品种的最低收购价和各项补贴政策，加强粮食进出口的宏观调控，严格控制粮食出口，保持足够库存，严格控制国内玉米乙醇的发展；从长期看，解决我国长期粮食安全的根本出路在于提高综合生产能力。从我国经济发展的现状看，国家有限的财力还只能多用在提高农业的综合生产能力上。建议要在促进财政支农资金不断增长的同时，优化资金投入结构，对粮食主产区农民的直接收入支持政策要保持稳定，但直接收入补贴不宜过快增长，规模不宜过大，而在良种、农田水利、农业技术推广、农机化等方面要增加政府投入力度。

　　二是对于高度依赖进口的农产品，要进一步完善国内支持政策和调控政策，防止国内生产者受到大的冲击，防止相关产业受到损害。由于这些农产品的进出口调控涉及多方的利益，国内不同部门的观点和立场不同，要摆脱部门的局限，建立统一高效的综合调控机制，把握最好的调控点和最佳的调控时机，减弱国际市场波动对国内的冲击。

　　三是针对近年来国内畜产品生产和市场出现的剧烈波动，要加强政策扶持。政策扶持的重点应放在推广优良品种、强化防疫体系、完善市场流通基础设施和信息服务体系、推广政策性保险制度、鼓励规模化饲养方式等方面。

　　其二，正确处理新农村建设与城镇化的关系，促进城乡经济共同繁荣。

　　我国仍处在工业化、城市化快速发展阶段，这个过程不会逆转，方兴未艾的工业化、城市化将会继续对农村劳动力产生巨大需求，拉动农村人口和劳动力持续向非农产业和城市转移。从长远看，缩小城乡收入差距，必须减少农民，降低农业的就业比例，提高农业劳动生产率。推进新农村建设，要充分发挥城市对农村的带动作用。要为农民转入非农产业就业创造更多的机会，依法维护进城务工农民权益，继续促进农民向城镇合理有序流动。在鼓励农民跨地区流动、进城就业的同时，必须大力发展乡镇企业，不断壮大县域经济，努力扩大农村富余劳动力的就地转移。

　　其三，处理好农村经济发展与政治的关系，尊重农民的民主权利。

　　推进社会主义新农村建设，不仅要在经济上保障农民的物质利益，而且要在政治上尊重农民的民主权利。要切实推进农村基层民主政治建设，改进农村治理结构，让广大农民真正成为建设乡村、管理乡村的主人，成为参与并推动乡村政治建设的主体。坚持村务公开等公开办事制度，保证基层群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权等民主权利。要以转变乡镇政府职能为重点，强化乡镇政府的社会管理与公共服务职能，建立精干高效的基层政府体制。

　　其四，正确处理国家扶持与发挥农民自主性的关系，形成全社会支持新农村建设的良好氛围。

　　推进新农村建设，要建立政府、社会、农民相结合的投入机制。该政府承担的投入，各级政府不能推卸责任。农民是新农村建设的参与者和受益者。推进新农村建设，政府不能大包大揽，不能包办代替。尊重农民意愿，调动农民的积极性，发挥农民的自主性，是保证新农村建设成功推进的一个重要前提。要通过规划引导、政策引导、典型示范的方式，组织和引导农民参加新农村建设。新农村建设的一个重要特征是有国家的支持，无论改善农村基础设施，还是发展农村教育、医疗卫生等社会事业，政府投入必须发挥先导、主导作用。推进建设新农村，除了靠现有的预算内渠道增加支农投入外，还要开辟新的渠道，这方面潜力很大。要将政府征用土地出让收益更大比例用于支持新农村建设。

　　其五，正确处理“少取”、“多予”与“放活”的关系，加快建立健全统筹城乡发展的制度体系。

　　首先，要继续完善“少取”的政策，防止农民负担反弹；其次，要加大“多予”力度，优先搞好农民最迫切需要的农村公共服务；再次，加快“放活”步伐，加快建立改变城乡二元结构的体制和机制。健全对被征地农民的公平合理补偿机制。探索建立农民宅基地的流转机制和退出机制。建立符合农村特点的农村金融体系。剔除附在户籍上的劳动用工、住房、教育等不合理的制度，平等对待新进城落户居民与原城镇居民的权力和义务。□(作者为国务院发展研究中心农村经济研究部部长)