寻找行政权力与公民权利的平衡点(组图)

图①：北京城管队员清理非法早市。

　　蔡代征摄图②：南京老城改造一角。

　　杨多多摄图③：上海交警对违章车主开罚单。

　　沈井韦摄

　　建立完善行政强制制度，可以规范行政权的行使，保障公民的合法权益，与行政管理、百姓生活息息相关。

　　核心阅读

　　继行政处罚法、行政许可法出台并付诸实施之后，作为规范政府行政行为立法三部曲之三的行政强制法草案，于10月24日再次提请最高立法机关——全国人大常委会第三十次会议审议。

　　从一定意义上说，行政强制权的配置比较集中地体现了公权与私权、行政权与司法权的关系，也比较充分地反映了一国立法的价值追求。行政强制立法显示了我国向建成法治政府的目标又迈进了一步，同时如何在行政权力与公民权利之间寻求最佳平衡点，成为这部草案面临的最大课题。

　　链 接

　　本法所称行政强制,是指行政强制措施和行政强制执行。

　　行政强制措施是指行政机关在实施行政管理的过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施。

　　行政强制执行是指行政机关或者由行政机关申请人民法院，对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务的行为。

　　行政强制措施的方式有：

　　（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）强行进入住宅；（六）法律规定的其他行政强制措施。

　　行政强制执行的方式有：

　　（一）排除妨碍、恢复原状等义务的代履行；（二）加处罚款或者滞纳金的执行罚；（三）划拨存款、汇款；（四）拍卖或者依法处理查封、扣押的财物；（五）法律规定的其他强制执行方式。

　　——行政强制法草案（二次审议稿）

　　行政强制制度涉及行政管理的效率，也涉及对公民的人身权和财产权的处分或者限制。目前，由于没有统一的法律规范，一些行政机关在执法过程中，既存在对某些严重违法行为因为缺少强制手段处理不力的情况，也存在行政强制手段滥用的情况。

　　行政强制法草案对行政强制措施、执行方式、权限设定等都进行了规范。在赋予行政机关必要权力的同时，草案也着力避免和防止权力滥用。

　　行政强制制度

　　既要治“软”，也要治“乱”

　　在征地和拆迁过程中，一些地方通过行政命令强制推行，老百姓与政府部门纠纷时有发生；环保执法部门对违法排放污水、黑烟的工厂“睁一只眼、闭一只眼”，导致环境恶化。

　　这是我国现行行政强制执法中存在的两个典型问题：“乱”和“软”。“乱”，包括“乱”设行政强制和“滥”用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益；“软”，就是行政机关的强制手段不足，执法不力，使得有些违法行为不能有效制止，有些行政决定不能得到及时执行。因此，制定行政强制法，既要治“乱”、治“滥”，也要治“软”。

　　现代行政强制制度是现代政府职能的扩大和依法行政理念相结合的产物。行政强制是实施法律的重要手段，是依法行使行政权的有力保障，是维护公共秩序的有力手段，是促进全社会遵守法律的有效方法。

　　据了解，根据全国人大常委会立法规划，法制工作委员会从1999年3月开始行政强制法的起草工作，在大量调查研究和征求意见的基础上，于2002年形成了行政强制法征求意见稿。此后,法制工作委员会继续进行调研和征求意见，对征求意见稿进行修改，形成了法律草案。这一草案于2005年12月进入立法程序，由十届全国人大常委会第十九次会议首次审议。

　　此前，严管“乱处罚”的行政处罚法已在1996年出台，终结“滥审批”的行政许可法亦于2003年问世，两者均成为中国立法史上的标志性事件。

　　选择强制方式

　　以当事人权益最小损失为原则

　　提请二审的行政强制法草案第六条规定：实施行政强制措施，坚持教育与强制相结合，实施非强制性措施可以达到行政管理目的，不得实施行政强制措施。

　　草案首次审议后，印发各地和有关部门、单位征求意见。有的地方提出，行政强制只是促使当事人履行法定义务的一种手段，不是目的。当事人经教育自觉改正违法行为，履行法定义务的，就不要再采取行政强制，应对行政机关教育和引导当事人自觉履行义务作出规定。

　　全国人大法律委员会经研究，建议对草案第六条进行相应的修改。

　　行政强制法草案还规定，设定行政强制应当适当，兼顾公共利益和当事人的合法权益。行政强制不得滥用。实施行政强制应当依照法定条件，正确适用法律、法规，以当事人的权益最小损失为原则，选择适当的行政强制方式。

　　限制人身自由

　　目的达到，应当立即解除强制

　　草案二审稿规定：“实施限制人身自由的强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。”

　　草案一审稿中对采取限制公民人身自由的行政强制措施的程序作了规定，如：采取行政强制措施前须向行政机关负责人书面或者口头报告并经批准；出示执法身份证件；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据、救济途径以及当事人依法享有的权利等。

　　审议中，有些常委会委员提出，限制人身自由的强制措施，应有更严格的程序约束。草案对查封、扣押财产的期限有规定，但对限制人身自由的强制措施没有规定期限，应加以规定。

　　全国人大法律委员会经研究认为，限制人身自由的强制措施期限在单行法中都有具体规定。因此，在关于行政强制法草案修改情况的汇报中，建议增加规定：“实施限制人身自由的强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。”

　　查封扣押财物

　　超范围查封造成损失须赔偿

　　行政强制法草案规定，在发现违禁物品、防止证据损毁等情形下，依法具有行政强制措施权的行政机关依照法律、法规规定，可以对公民、法人或者其他组织的财物采取查封、扣押的行政强制措施。

　　一些地方提出，为了保护当事人的合法权益，防止行政机关任意扩大查封、扣押的范围，应对查封、扣押的物品的范围加以限制。

　　全国人大法律委员会建议增加规定：“查封、扣押的物品限于涉案财物，不得查封、扣押与违法行为无关的财物。”

　　同时行政强制法草案相应地增加对违反这一规定的法律责任：“行政机关扩大查封、扣押、冻结范围，或者使用或者损毁查封、扣押的场所、设施、财物，给当事人造成损失的，依法给予赔偿。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”

　　加处罚款或滞纳金

　　数额“封顶”，不得超出本金

　　行政强制法草案明确，行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可依法按日加处罚款或者滞纳金。加处罚款或滞纳金的标准应当告知当事人。

　　曾经发生过这样的案例,河南有一辆吊车被查出欠缴养路费，其中欠缴本金不到6万元，而滞纳金却高达49万元。

　　有些常委会委员、地方提出，实践中由于有些行政机关未及时通知、催告当事人履行缴纳罚款或者有关税费的义务，致使当事人未能及时缴纳罚款或者有关税费，有时加处罚款或滞纳金的数额非常巨大，应对这种情形加以规范。

　　全国人大法律委员会研究认为，应增加规定：“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。”这等于对行政机关加处罚款或者滞纳金的数额封了顶。