中国水路运输遭遇“瓶颈” 亟待用立法打通(图)

　　今日关注：中国水路运输“瓶颈”亟待用立法打通

　　航道不畅一民用船大坝之下竟苦等近一年 主管部门呼吁水路运输关系国计民生应有专门法律

　　法制网记者 陈煜儒

　　长江支流汉江是一条重要的内河航线，但在某河段建设水电站的二十多年时间里，汉江陕西安康段一直断航。水电站建成通航后，升船机频频出现故障。有一艘民用铁船在水电站大坝之下苦苦等了近一年，升船机才将它由下游升到上游。

　　湖南邵阳，溪河密布，历史上是一条重要的水运要道。

如今，在以资江为主的航道上，已建成各种枢纽112处，碍航枢纽就多达110座，其中，根本不具有通航功能的有87座。高密度的碍航闸坝，将全市的航道分割得支离破碎，水上运输只能被限制在两座不通航闸坝间的一个个短距离范围内。

　　业内人士告诉记者，这些问题已经成为阻碍我国航运发展的“瓶颈”。

　　据交通部长江航务管理局局长金义华介绍，水路运输单位货物周转耗能分别是公路运输的五分之一、铁路运输的三分之一、航空运输的十分之一，具有成本低、运量大、污染小的优势。“然而，就是这样一个节能的运输方式，在我国却没有专门法律进行规范。”

　　“当务之急是制定航道法，确定航运在水资源综合利用中的法律地位。”在采访中，基层航运人士这样的呼声时常传进记者的耳朵。

　　10月25日，记者走访了航运法律权威专家，了解到了目前最需要航道法予以破解的主要难题。

　　确认航运法律地位制定调运方案

　　记者了解到，长江一共拥有七百多条一级支流。发生在汉江和资江上修坝断航的故事，几乎在长江所有航道上都发生过或正在发生，只不过断航程度和航运受损程度不同。由于航运河流的上游建了水库、大坝、发电站等，导致下游航道的水位下降，许多船舶搁浅。

　　“不能为了蓄水发电，使得下游的水量不足以满足船舶航行的需要，甚至发生船舶不安全事件。”四川省泸州市的一个航运企业负责人对记者说。

　　“河流是国家的自然资源，防洪、发电、航运、灌溉等用水量该如何合理地分配？这是一个国家层面的立法问题。”交通部法律专家委员会成员张柱庭教授说，航运在水资源利用中应该有一个什么样的法律地位，正是航道法亟需解决的问题。

　　“应该以法律的形式明确，在航道上修坝、修闸、建桥等建筑行为，必须通过航道管理部门批准。未经航道部门批准的碍航建筑都是违法建筑。有了合法的地位，在水资源的分配上，才可以争取到航运的利益。”张柱庭说。

　　业内人士告诉记者，目前，我国只在水法中规定了饮用水的调运方案，如南水北调，而航运用水的调运方案，没有法律规定。

　　张柱庭认为，在水资源综合利用方面，应该制定一个综合调运方案。在航道法中应该规定，在什么情况下，航道部门可以启动申请这个水调方案，至少应该规定一个申请程序。

　　行业立法应注意与刑法民法对接

　　“当前，长江干线航道治理工程施工环境较差，受地方保护主义影响，部门干扰大，人为卡、要、摊派现象较为严重，甚至造成群体事件。”金义华说。

　　据介绍，挖沙、损坏航标、在航道上养鱼等是长江航道上最普遍的违法行为，严重影响水上运输安全。

　　“就拿违法挖沙来说吧，我们去管理，充其量也就是把人家赶走，不能处罚，不能追究他们的法律责任。所以，往往是白天我们把他们赶走，晚上他们又来。”金义华无奈地说，由于非法采沙破坏航道，个别正在治理的航道出现了因非法采沙导致工程难以为继或重新施工、重新设计的严重后果。

　　“航道管理部门是否有行政执法权是航道法需要解决的问题。”金义华说，航道设施都是国家的公共财产，遭到破坏后，及时恢复设施的正常运行是航道管理部门的行政义务；而对破坏者追究赔偿责任，需要通过漫长的民事诉讼程序进行。

　　张柱庭说，在维护国家公共财产方面，航道部门的义务是行政的，权利却是民事的，这种权利义务设置非常不匹配，应该在航道法中明确规定，在航道设施遭到破坏后，航道主管部门可以责令破坏者进行赔偿。这样赔偿的速度可以快一些，权利义务也对等。

　　“现在的行业立法大多不注意与刑法、民法的对接。”张柱庭举例说，严重破坏航道，给国家带来重大经济损失的，应该追究其刑事责任。但现在处理破坏航道的案件，都适用治安处罚法，因为对破坏航道者没有定罪标准。

　　张柱庭建议，在立法技术上，“航道法应该规定，按破坏航道设施的严重程度，比照刑法第几条解释，如刑法第一百一十七条、一百一十九条的破坏交通设施罪处罚”。

　　规定岸线概念管理范围设保护区

　　“航道法还需要规定岸线的概念和管理岸线的范围，否则许多管理工作太难做。”重庆市港航局副局长杨大伦对记者说。

　　据介绍，在航道管理中，航道水域靠近陆地的部分叫岸线。长江三峡蓄水145米时和枯水期水位下降后，航道岸线不一样，航务管理部门把这种涨落期形成的岸线叫“消落带”，这是长江三峡上的特有现象，针对“消落带”的管理目前就是一个难题。

　　记者在长江沿线看到，各地都在搞沿江的经济开发，“望江酒楼”、“临江酒吧”比比皆是，有些支流上还建有私人码头。

　　业内人士称，这些建筑物对航道的安全都有影响。比如，岸边建筑物的五彩灯光，会使夜间航行的船舶难以识别是否是航标灯，对航行安全造成隐患；岸边过重的建筑物容易挤压航道，导致航道的变迁。

　　针对这种情况张柱庭认为，在航道法中应该规定航道岸线保护区。

　　他说，交通运输线都需要一定的保护范围，如《铁路运输安全保护条例》规定，从铁路线路路堤坡脚、路堑坡顶或者铁路桥梁外侧起向外的距离为8至15米。《中华人民共和国公路管理条例实施细则》规定，在公路两侧修建永久性构造物或设施，其建筑设施边缘与公路边沟的最小间距，依道路级别不同不得少于20至5米不等。

　　法制网北京10月25日讯