为深入推进行政管理体制改革提供法制保障

　　李洪雷

　　深入推进政府行政管理体制改革，建设服务型政府，是深入贯彻落实科学发展观、建设社会主义和谐社会、完善社会主义市场经济的必然要求，是深化改革、解决中国经济社会生活中深层次矛盾和问题的重要环节。十七大报告为我们勾画出未来一段时期内我国行政管理体制改革的蓝图，为促进这一蓝图的顺利实现，必须加快行政法制建设，为行政管理体制改革的顺利推进提供法制保障。

　　改革开放迄今我国已进行了五次行政管理体制改革，这些改革均取得了很大成绩，使政府职能得到很大转变，行政机构和人员得到优化精简。但其存在的一个共同缺陷是缺乏总体规划，从而导致改革的总体目标和总体对策不够明确，改革的步骤、顺序、时限缺乏规定，各项具体对策之间衔接配套不足，行政体制改革与经济体制改革、社会体制改革以及政治体制改革的相互关系不够清晰等等。十七大报告要求要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，正是在吸取这一教训的基础上提出的。我国以往行政管理体制改革的另一个教训是，改革的方案一概由国家行政机关制定，改革带有很大的阶段性色彩，其民主性、科学性均存在不足。按照依法治国，建设社会主义法治国家的要求，建议国务院向全国人大常委会提交以行政管理体制改革总体方案为主要内容的《行政改革推进法》(草案)，经全国人大常委会审议通过。

　　科学的政府职能配置是行政管理体制改革的首要要求。经过多年的探索，中央现已明确，社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。但在实践中，各级政府对微观经济运行关注、干预过多，对包括环境保护、质量安全、医疗、卫生、教育和社会保障等在内的社会管理和公共服务职能则重视不足，贯彻以人为本的科学发展观的自觉性有待提高。市场中介组织作为社会自律组织，本应具有灵活高效的优点，但因受到政府的过多限制，而成为政府的附庸，功能难以有效发挥。因此，要按照政企分开、政资分开、政事分开以及政府与市场中介组织分开的原则，合理界定政府职责范围，加强政府社会性监管和对国有垄断行业的监管，强化各级政府的社会管理和公共服务职能，加快以民生为重点的社会建设，建设服务型政府。

　　为与政府职能转变相适应，必须深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层次，精简行政人员。在中央政府层次上，应探索实行大部门体制，将职能相近的部门尽可能集中于一个部门，实行大农业、大交通、大文化等管理体制，这有利于减少部门职能的交叉和冲突，降低协调成本，强化政府的整体功能。为防止外部问题内部化，在推行大部制的同时应健全独立监管机构建设，重构若干部外或部内的独立监管机制。我国目前处理职能交叉部门的关系，主要依赖于建立各类议事协调机构及其办事机构，这加剧了机构的臃肿，影响职能部门作用的发挥，应精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，健全部门间协调配合机制。要统筹党委、政府和人大、政协机构设置，特别是解决党委与政府在组织人事和宣传文化等方面的职能部门重叠设置问题。减少行政层次，要求对计划单列市建制、市管县体制等进行重新考虑。要合理划分中央与地方及地方各级政府间的权责，规范垂直管理部门与地方政府的关系。要理顺执法体制，推进综合执法，切实解决多头执法、重复执法问题，落实“收支两条线”，保障执法机关必需的行政编制和经费，纠正“自费”执法现象。为节约政府财政支出，提高行政效率，必须进一步精简人员，减少领导职数，严格控制编制。

　　行政组织和编制管理的科学化和规范化，要求加强行政组织法制和编制法制建设。我国现行的行政组织法制尚不完善，编制法制则基本上是空白，应通过立法明确中央行政组织的结构和规模、地方公共团体的法律地位和组织构造、中央与地方的关系以及编制管理的基本规则。对于行政组织设置中的重大问题必须由宪法和法律加以规范，必须更多的发挥权力机关在行政组织设置和编制管理等问题上的作用。建议大幅修改《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法》，制定《编制管理法》，加快《公务员法》配套法律、法规的制定工作。

　　行政审批作为现代政府的重要规制手段，对于克服市场失灵、维护社会秩序具有积极作用，但设置过度则有导致经济社会失去活力的危险。必须根据社会的发展需要，调整行政审批的范围，重点是大幅取消不必要的审批制度，减少政府对微观经济运行的干预，同时对于行政审批的程序加以严格规范，通过程序制度保障私人的自由权利。应及时、认真总结《行政许可法》实施过程中所暴露出的立法、执法中的问题，通过多种方法弥补立法缺憾，建立成本收益分析等相关制度，设立推进《行政许可法》实施的综合协调机构等。

　　行政管理体制改革要求规范行政行为，健全决策体系，推行电子政务。规范政府行为，是法治政府建设的一个重要内容。应加快《行政强制法》、《行政程序法》的立法进程，或通过单行法的制定或修改，规范行政行为的方式、步骤、顺序和时限，促进行政程序的公开透明、公民参与和公平理性。应健全科学民主决策机制，完善重大事项集体决策、专家咨询、社会公示和听证以及决策失误责任追究制度，提高行政管理的科学化和民主化水平。电子政务建设是现代信息技术发展对政府管理提供的最大机遇和挑战，推行电子政务建设，有利于政府公共服务从以提供者为中心向以使用者为中心的转移，对服务型政府的建设具有重要意义。应抓紧制定《电子政务法》或《电子政务条例》，为电子政务的推进提供法律标准和法制保障。事业单位改革是我国行政管理体制改革的重要组成部分。1980年代中期以后，中央政府有关部门和地方政府对事业单位进行的以放权让利为核心的微观体制改革，在取得很大成绩的同时也暴露了许多问题，主要是在放权过度，约束不足以及市场化过度，降低了公共服务的质量。

　　我国目前按照编制管理划入事业单位的组织，范围庞杂，组织和管理方式多样，应当对事业单位的概念加以重构，使其成为一类具有自身特色和确定范围、从而能够建构与其相适应的一套法律制度的公共组织。应将事业单位定性为以提供公共服务为目的、根据公法或特别法规定具有相对独立性的公务组织，目前有些事业单位实际上行使的是政府监管职能，应定性为行政机关，有些事业单位所提供的是非公益性服务与产品，应当通过民营化改革使其转变为普通的企业，有些事业单位所提供的服务虽然具有公益性，但如果由民间组织来承担更为有效，也可以进行民营化改革，但国家应对其活动加以规制，并通过税收优惠、财政补贴等方式促进其健康发展。为保障改革的顺利进行，建议制定《事业单位改革法》。

　　(作者系中国社会科学院法学研究所副研究员、法学博士)