走向法治政府的清晰足音———行政管理体制改革的回顾与前瞻

　　———行政管理体制改革的回顾与前瞻

　　本报记者 张亚 李立

　　行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制……

　　———摘自党的十七大报告

　　10月15日上午，北京人民大会堂。胡锦涛同志在党的十七大报告中，在第六部分第五节，用381个字，明确了对加快行政管理体制改革，建设服务型政府的目标和要求，与此同时，代表席上，党的十七大代表、国务院法制办主任曹康泰用笔在报告上勾着粗粗的红线。做了二十多年政府法治工作的经历，使他在内心备受鼓舞，同时也越发感到肩上的责任是那么重大。

　　从生动变化感受建设法治政府的进程

　　2004年7月，《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》出台。两个月之后，重庆石柱县发生一起死亡49人的特大交通事故，石柱县县长因此成为被问责第一人而引咎辞职。

　　截至2007年6月，重庆市共实施问责50例，追责领导干部94人，轻则诫勉，重至责令辞职。对行政首长行政不作为或乱作为进行问责，使重庆市的区长县长们普遍感到压力很大。“在实施安全生产监管、处理突发性事件、转变政府工作作风方面，问责制的实施，几乎起到了立竿见影的效果。”重庆市副市长周慕冰说。

　　回顾依法行政逐步推进的历程，曹康泰代表深情地说，党的十六大以来，中国政府一直把依法行政、建设法治政府作为一项重大工作来抓，推行行政执法责任制、实施行政问责制、政务公示、信息公开、开门立法、简化行政审批、实行科学民主决策、规范自由裁量权、探索综合执法、创新行政管理方式、强化行政复议、审查红头文件等等，成为各级政府全面推进依法行政的路径选择。

　　对于各级行政执法人员来说，现在大家感到做事情讲依据、讲程序、讲责任、讲效率的观念强了，随之是行政败诉、信访投诉、推诿扯皮少了；对于广大老百姓来说，则感到与行政部门打交道变得容易了，行政管理变得便民了，行政作风变得亲切了，行政决策变得民主了，政务信息也变得公开了……

　　一系列重要部署推进依法行政

　　对党中央在推进依法行政进程中的一系列重要部署，曹康泰代表如数家珍：

　　党的十六大以来，党中央高度重视社会主义民主法制建设，对落实依法治国基本方略、推进依法行政作出了一系列重要部署：

　　党的十六大把社会主义民主更加完善、社会主义法制更加完备、依法治国基本方略得到全面落实作为全面建设小康社会的目标之一；

　　党的十六届二中全会指出，要进一步转变政府职能，改进管理方式，改进工作作风，提高行政效率，努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，并审议通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》；

　　党的十六届三中全会把推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责作为落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制的重要保证；

　　党的十六届四中全会把保证国家机关依法行使职权、在法治轨道上推动各项工作的开展作为提高党的执政能力的重要内容；

　　党的十六届五中全会把加快建设法治政府作为深化行政管理体制改革的重要任务；

　　党的十六届六中全会又把社会主义民主法制更加完善、依法治国基本方略得到全面落实作为构建社会主义和谐社会的重要目标，并就改进立法、规范行政执法、加强监督提出了具体要求。

　　本届政府组成以来，国务院在新修订的国务院工作规则中把坚持依法行政作为国务院三项基本工作准则之一，制定并颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出了用十年左右时间基本实现建设法治政府的目标。国务院还重点抓了行政许可法的实施，全面推行行政执法责任制、强化行政复议工作，并着力推动基层政府依法行政。

　　5年间依法行政脚步清晰可见

　　“过去执法时有点过激行为不当回事，现在可不行，执法监督不是一句空话。”这是四川省崇州市国土资源局执法大队长的感受。

　　崇州市在2004年划定了行政执法的“禁区”与“高压线”。此后，执法人员自觉不自觉地都绷紧了文明执法、规范执法这根弦。行政执法的行为准则向社会公布，每位市民都是监督行政执法的一双眼睛。

　　学者们普遍认为，自2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》实施以来，各级政府重视依法行政的程度明显提高，行政机关依法行政的理念和意识显著增强，一些不适应依法行政的工作习惯和工作方式正在逐步转变，政府运用法律手段处理经济社会事务的能力不断提高。

　　看立法

　　2006年，湖南省长沙市要修改《长沙市城市规划管理办法》。针对如何规范旧城区居民改建房屋问题，市政府直接与普通居民、街道与居委会人员座谈。通过座谈，政府决定调整政策，简化程序，解决困难群众的住房困难问题。规划办法出台后，社会普遍接受。

　　为保证政府立法质量，5年来，从国务院立法到各级地方政府立法，在立法程序上更加注重集中民智、反映民意，积极探索扩大公众有序参与政府立法的机制、程序和方法，如通过公开征求意见、举行专家论证会、召开立法听证会、委托专家学者起草等方式，扩大社会公众参与政府立法渠道，并更加注重深入基层调查研究。

　　背景

　　：本届政府自2003年3月到2007年6月，国务院共向全国人大常委会提交法律议案33件，制定行政法规126件。同时，有规章制定权的地方政府结合本地实际制定了2925件地方政府规章，起草了大量地方性法规；国务院各部门制定了1099件部门规章。

　　在这些立法中，高度重视保障人民群众生命财产安全和人身健康等公共安全方面的立法；高度重视深化经济体制改革、规范市场经济秩序等完善社会主义市场经济体制方面的立法；高度重视建设资源节约型、环境友好型社会方面的立法；高度重视教育、科学文化、卫生等社会管理和公共服务方面的立法；高度重视约束行政权力、规范行政行为的立法；高度重视促进社会和谐，促进社会事业发展的立法。

　　看执法

　　行政执法涉及人民群众的切身利益，既是推进依法行政的关键环节，也是难点。

　　北京市是我国最早开展行政处罚案卷评查工作的地方，10年的案卷评查，推动北京市行政处罚案卷优秀率从1997年的17.6%上升至2006年的77.4%，相反，不合格率由27%下降至3.3%。

　　由于北京市坚持每年通报行政处罚案卷评查结果，进行大排名，这使得一些单位因为害怕而采取“遇到红灯绕着走”的对策：在北京市56个行政执法机关和18个区县政府所属的部分行政机关中，先是有7个部门说没有执法案卷，转年变成14个部门没有案卷，到2004年，居然出现21个部门没有实施一起一般程序的行政处罚。

　　据统计，北京市每年行政处罚案件量在二千三百万起左右。“有些行政机关在过去一年没有实施一起行政处罚，有的甚至几年都没有一起，我们认为，造成这一现象是由于对行政不作为现象缺少追究力度，在执法实践中，一些执法部门为了不犯错或少犯错，愿意选择不作为，还有就是有畏难情绪，选择不作为。”北京市政府法制办监督处处长鲁安东说。

　　2005年，北京市政府领导要求没有实施一起行政处罚案的执法部门要说明理由。2007年，《北京市行政执法责任追究办法》出台，规定无正当理由不参加案卷评查的，要追究责任。

　　背景

　　：党的十六届三中全会决议指出，要按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，防止和纠正地方保护主义和部门本位主义；改革行政执法体制，相对集中行政处罚权，推进综合执法试点。

　　为此，国务院着力从两方面推行执法质量：一是推行行政执法责任制，要求各地区、各部门依法界定执法职责、科学设定执法岗位、规范执法程序，建立健全执法主体资格制度和行政执法案卷评查制度，建立评议考核制和责任追究制。截至今年5月31日，根据行政执法责任制实施的责任追究，山东、海南、青海等11个地方和厦门、长沙、宁波等19个较大的市共追究违法责任13310人次，海关、税务、公安等5个部门在全系统追究违法责任274657人次，有效遏制了行政执法的不作为乱作为。

　　二是推进行政执法体制改革。据统计，除经国务院批准的82个相对集中行政处罚权试点城市外，还有190个市级政府和804个县级政府开展了相对集中行政处罚权工作。183个市级政府和830个县级政府开展了综合执法试点工作。相对集中行政处罚权和综合执法的领域已从最初的城市管理逐步扩展到文化、旅游、矿山安全、农业、林业、水利、交通等领域，有效整合了分散的执法力量，减少了执法人员，提高了执法效能，较好地解决了多头执法、相互扯皮、执法扰民的问题。

　　看监督

　　一家房地产公司到陕西省咸阳市征地100亩，交纳了各种征地税费。可当地政府部门不仅多收了97万元，还作出处理决定要求房地产公司再补交其它的名目费用627万元。这家外地房地产公司为此要求行政复议，而市政府立案后碍于部门面子，竟采取折衷方法，只对处理决定进行变更，未作撤销决定。结果房地产公司气愤至极，告到法院，处理决定终被法院依法撤销。

　　这是发生在2001年咸阳市的一件事情。行政复议作为加强政府内部层级监督、纠正非法行政的一项重要行政救济制度，如果还搞“官官相护”，群众投诉还有指望吗？

　　痛定思痛，咸阳市政府感到不能再这么走下去了。这些年来，市政府陆续办理了365件行政复议案，真正做到有错必纠。因2300多亩滩涂地权属纠纷，100多户咸阳市下属村民开始上访。市政府知道后及时立案复议，查明区政府将滩涂地确权为国有土地证据不足，随即撤销。村民们由此认为“行政复议还真管事”。

　　背景

　　：行政机关施行自我监督，可以从三方面来体现：

　　一是加强对抽象行政行为的监督。目前，全国31个省、自治区、直辖市政府和90%以上的市级政府、80%以上的县级政府已经建立了对所属部门和下一级政府的规范性文件备案审查制度。据统计，自2003年以来各省、自治区、直辖市政府共收到报送备案的规范性文件26238件，发现问题并作出处理的1286件，有效地维护了法制统一和政令畅通。

　　二是适时开展了两次行政法规和规章的集中清理工作。先是对截至2000年底的756件现行行政法规进行了全面清理；2007年又对现行有效的行政法规和规章进行了一次全面清理，目前后一项清理进入收尾阶段。

　　还有，就是加强行政复议，及时化解行政争议。自1999年行政复议法颁布实施至2006年底，国务院共收到行政复议申请2997件，办结2950件；各地方和国务院各有关部门共受理行政复议申请51万多件，其中平均维持率为57%，改变率为19%，申请撤回率为18%。全国80%的行政复议案件能够做到“案结事了”，申请人不再向法院起诉。在经过行政复议后又向法院起诉的案件中，法院平均维持率为58%，改变率为16%，当事人撤诉率为18%，当事人对行政复议的满意度逐年提高。

　　看决策

　　现在，大多数行政机关能够做到在做决策、发文件、采取重大行政措施前，严把法律关，讲究科学性、民主性和有效性。

　　今年5月，江西省赣州市拟对居民生活用水提价，在市政府举行的决策听证会上，市民的反对声音多，市政府就决定暂不提价了。赣州市市长蔡晓明说：“我们基本作到了五不决策，即没调研的不决策，没咨询专家的不决策、没听取群众意见或多数群众不拥护的不决策、没经过合法性论证的不决策、未经集体讨论的不决策。”

　　深圳市正在制定《重大决策法律论证办法》，市政府认为这是提高政府依法执政能力的关键一环。目前，深圳参考香港律政司的经验，已将所属机构所涉合同标的、争议金额在1000万元以上、行政处罚在50万元以上的法律事务，以及一些政府机构的法律事务，全部交由政府法律顾问室承担，其人员现在是忙得团团转。因为法制部门参与了256项政府决策，挽回和避免经济损失约4.63亿元，这仅是截至2006年年中的统计。

　　背景

　　：目前，全国多数市县政府出台了规范行政决策的专门规定，明确了行政决策的权限和程序，建立了重大事项集体决策制度、专家咨询论证制度和听取民意制度。不少市县政府还建立了行政决策听证制度、行政决策跟踪反馈制度。老百姓曾经熟悉的行政干部“决策前拍脑袋，决策中拍胸脯，出了问题拍屁股”的三拍决策方式，现在已不再成为大家抱怨的话题了。

　　看服务

　　广东省中山市的一位冯老板说：“以前找政府批个项目，一会儿要这个材料，一会儿要那个证明，跑来跑去，很求人的，时间还要拖得很长，最少也要十天半个月。现在真是变了，可以上网办事，敲几下键盘，两三天就可以把事情搞掂，不用瞧任何人的脸色啦。”

　　现在，广东省48个省直机关和9个地级市开通了行政审批电子监察系统，水、电、气、公交、邮电等公用事业单位也推行了办事公开制度。

　　切实转变政府职能的表现还很多。今年10月7日台风“罗莎”光临闽浙两地，政府依法有序地组织百万群众大疏散，引发了世界的关注，称中国政府很重视。浙江省政府发布的防台风公益广告就超过了500万条，在温州打工十几年的彭银根说，遭遇台风几十次，今年政府照顾得最好。

　　政府信息公开已在上海市各级行政机关中推开。截至去年4月，个人申请的政府信息公开，答复率已超过75%；主动公开的政府信息有22.3万多件。今年以来，上海市继续加大了关键领域特别是涉及民生问题的政府信息主动公开，并深化公开内容，市民对政府信息主动公开表示了较满意。

　　背景

　　：据统计，自行政许可法颁布以来，全国31个省、自治区、直辖市政府和58个国务院部门，共清理行政许可项目25797项，取消8666项，调整1841项；清理行政许可依据25554件，废止3981件，修改2493件；清理行政许可实施主体2389个，保留1932个，取消302个，调整71个。在此基础上，国务院近日再次取消和调整了186项行政审批项目。

　　5年间，国务院制定了《国家突发公共事件总体应急预案》和25件专项应急预案、80件部门应急预案。同时，制定了《突发公共卫生事件应急条例》、《重大动物疫情应急条例》等行政法规，向全国人大常委会提交了传染病防治法(修订草案)、动物防疫法(修订草案)、突发事件应对法(草案)等法律议案。

　　2007年4月国务院公布了《政府信息公开条例》。这是推进依法行政、建设法治政府的重要举措，对提高政府透明度，保障人民群众的知情权、参与权和监督权，有效发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，加强政风建设、预防腐败现象，都具有重要意义。

　　加快行政管理体制改革，建设服务型政府，是体现党提高科学执政、民主执政和依法执政水平的重要方面。十七大报告确立的新目标和新任务，必将鼓舞和激励着各级政府加快行政管理体制改革，建设服务型政府。可以充满信心地预见，一个权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制将在不远的将来逐步形成，并且高效地运转起来。

　　本报北京10月17日讯