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| 肖泽晟副教授 |
在国家环境保护局的复议决定书中，六里屯垃圾填埋场旁边的垃圾焚烧发电项目环评报告书是在2005年11月11日由北京市环保局予以批准的，按照当时的法律、法规和规章的规定，这一批复是合法的。但这一已获批准的项目并不符合国家环保总局、国家发改委事后于2006年6月1日发布的《关于加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》（以下简称《通知》）的要求，因为该《通知》（尽管该《通知》不是规章，但在现实生活中事实上具有类似于规章的效力）明确规定：在可能造成敏感区环境保护目标不能达到相应标准要求的区域，一般不得新建生活垃圾焚烧发电类项目。
由于被申请人北京市环境保护局未来是否做出变更或撤回已生效批复的决定，都会涉及到对复杂的利益冲突的处理，因此，复议决定书要求被申请人北京市环保局在论证中应在更大范围内听取公众意见，完全是必要的。同时，复议决定书不仅要求在未完成论证之前，该项目应予缓建，而且“在完成进一步论证和在更大范围内征求公众意见之后，该项目建设单位应当将进一步论证过程和征求公众意见的结果，报送北京市环保局核准；北京市环保局核准后应当公告，并报国家环保总局备案。未获北京市环保局核准、公告并报国家环保总局备案，该项目不得开工建设。”这实际上是要求被申请人北京市环保局“暂时中止已经生效的行政批复”。
应该说，国家环保总局的上述决定，与行政复议申请人的请求是相对应的，从这一点看来称其为“复议后语”似乎并不很恰当，因为复议申请人在复议申请书中已经明确要求被申请人“根据周边地区的发展重新进行有公众参与和听证的环境影响评价,重新编制环评报告书并重新审批，并要求责令缓建该项目。”然而，在复议申请人提出的所有复议申请事项中，明确属于《行政复议法》规定的申请人可以申请行政复议的行政行为限于北京市环保局于2005年11月11日做出的项目批复行为，依照《行政复议法》第28条规定的决定种类，申请人的复议申请应当理解为“要求撤销被申请人北京市环保局的项目批复，并责令被申请人在一定期限内重新对该项目进行审批。”从这一意义上讲，复议机关所作复议决定的第2、3、4项，已经属于超出法定复议申请范围做出的“复议决定”，因此其实质并不是“复议决定”，而是“复议后语”，是为防范未来风险，保障复议申请人合法权益，避免被申请人不当行使权力，而基于其作为被申请人的上一级领导机关本身拥有的职权，对被申请人未来工作做出的具体指示，是上级行政机关监督和控制下级行政机关未来工作的一大创举。
我个人认为，这种指示与《行政复议法实施条例》第57条规定的“意见”不同。2007年8月1日起实施的《行政复议法实施条例》规定行政复议机关可以制作行政复议意见书的情形限于被申请人或者其他下级行政机关的相关行政行为违法或者需要做好善后工作的。这里的“善后工作”意思是指“妥善处理行政行为所带来的负面后果”。显然，国家环保总局复议决定书的第2、3、4项是对被申请人北京市环境保护局提出的要求。就内容而言，它们既不属于与被申请人行政批复相关的行政行为违法的问题，也不属于处理因为该批复所带来的负面后果的问题，而是因为已经做出的生效批复因事后情势的变化，如《通知》的出台以及第三人（即地方政府及有关部门）的原因导致的情势的变更，需要被申请人重新考虑该项目对公共利益与周边居民利益的影响，组织专家论证，广泛征求意见，以便决定是否变更或撤回已经做出的生效批复；在做出此类决定之前，为避免将来变更或撤回批复可能给项目投资者带来的损失过大，复议机关明确要求被申请人暂时停止生效批复的实施。这种指示具有强制命令性质，是对被申请人下一阶段工作提出的具体要求。
尽管这样的“复议后语”形式上具有“意见”的性质，但该“复议后语”所针对的问题并不是《行政复议法实施条例》规定”可以提出意见”的情况。即使认为该“复议后语”所处理的是善后问题，国家环保总局也可以自由选择是否制作专门的《行政复议意见书》。
基于以上理由，将国家环保总局复议决定书的第2、3、4项内容称为“复议后语”，并不为法律、法规所禁止，其内容可以是复议机关在职权范围内向被申请人下达的指示、提出的意见和建议等。
就国家环保总局在复议决定书中的“复议后语”而言，它也不是“建议”。从国家机关关系的层面来看，“建议”主要是由没有隶属关系的国家机关向其他国家机关提出，或者下级行政机关向上级机关提出。在本案中，国家环保总局的“复议后语”在内容上并非针对普遍性问题而向被申请人以外的其他行政机关提出建议，也不是针对2006年12月27日国家环境保护总局《环境行政复议和行政应诉办法》第23条规定的应当制作《行政复议建议书》的情况（即被申请人有其他不当行政行为）。在本案中，除了北京市环保局2005年做出的生效批复之外，这里并不存在复议机关认为不合理的其他由被申请人实施的行政行为，因此，国家环境保护局的上述“复议后语”并非一般意义上的“建议”。
在廊坊市公安局行政复议决定书中，申请人陈永波的实质请求是要求复议机关决定被申请人广阳公安分局依法履行法定职责，及时对其报案、控告行为做出书面答复。对于这样的复议申请，复议机关审查的重点在于被申请人是否存在超过法定期限而不予书面答复的行为。复议机关通过审理后所作复议决定的实质内容是：由于申请人控告的案件正处于侦查阶段，因此被申请人不存在申请人所称“行政不作为”，因而没有支持申请人的复议请求。不过，为保护申请人合法权益，复议机关在认定被申请人不存在不作为的同时，还出具了如下意见：“广阳公安分局既然已对报案人陈永波的报案立为刑事案件，应当对其所提供的犯罪嫌疑人线索对嫌疑人积极进行传唤调查，尽快侦破此案，以保护当事人的合法权益。若此案不属于该局管辖应当依照法定程序给当事人一个明确的说法。另外，此案较为复杂，需跨区域办案，建议由刑侦部门办理此案较为合适。”
在该案中，复议机关廊坊市公安局在复议决定书中要求广阳公安分局必须尽快结案，给当事人一个明确交待。这样的“意见”所针对的内容并非《行政复议法》第38条授予给行政复议机关负责法制工作的机构之“建议权”的内容，也不是《行政复议法实施条例》规定行政复议机关可以制作《行政复议意见书》的情形（限于被申请人或者其他下级行政机关的相关行政行为违法或者需要做好善后工作的），而是复议机关作为被申请人的上一级领导机关依其职权，为防止被申请人怠于行使职权，而对被申请人做出的要求提高工作效率的意见，具有警醒作用。我们将其称为“复议后语”，并无不妥。
类似上述的“复议后语”的存在，对于处于转型期的中国而言，不仅彰显了行政复议制度相比行政诉讼制度而言所具有的独特功能（对行政行为合理性的监督）以及对公民权利救济的有效性，也加强了上级行政机关对下级行政机关的监督与控制功能，对于下级行政机关而言，可以起到警醒和预防不当行政行为的作用，因而完全可以成为强化中央对地方、上级对下级的控制的一条重要渠道，可以成为我国未来行政复议制度改革的一个重要方向。
然而，“复议后语”作为一个新生事物，也是需要进一步规范的。由于我国《行政许可法》存在的一个巨大漏洞：就是没有确立中止行政许可的制度（只有变更、撤回与撤销行政许可的制度），对于行政机关在做出变更或撤回许可之前是否可以中止该许可缺乏明文规定，因此，国家环保总局在“复议后语”中要求被申请人中止一个已经生效的行政批复的效力，明显缺乏《行政许可法》上的依据。那么，这种“中止”行政许可效力的权力是否可以从行政复议机关自身的职权，或者从《行政复议法》关于复议机关可以决定具体行政行为在行政复议期间停止执行的规定中推导出来呢？恐怕这也是最容易引起争论的问题所在。另外，复议机关在“复议后语”中可以就哪些内容向被申请人发表指示、意见和建议，“复议后语”的内容是否限于与被审查的具体行政行为有关的内容，撰写“复议后语”应遵循哪些原则，有关利害关系人对于内容上违反法律、法规规定的“复议后语”可以寻求怎样的救济途径，对“复议后语”确立的义务应如何执行，等等，都是需要我们进一步从法律上予以规范的问题。
肖泽晟副教授简介：
肖泽晟,男，湖南省隆回县人,1969年9月出生，法学硕士和博士。现为南京大学法学院副教授、中国行政法学会理事、中国人民大学法学院宪政与行政法治研究中心比较行政法研究所研究员、江苏圣典律师事务所兼职律师、江苏省安全生产管理局常年法律顾问、南京大学——约翰斯.霍普金斯大学中美文化研究中心兼职教授、“应松年研究生奖励基金”管理委员会委员。主持并完成教育部“十五规划”教材项目《宪法学》（张千帆主编、肖泽晟副主编，法律出版社2004年9月版），参与并完成国家社科基金项目“行政执法的数学模型及计算机辅助系统——以工商行政与税务行政处罚为例”（应松年教授主持）。目前正主持国家社科基金项目“公物法研究”（即将结项），以及参与江苏省社科重点项目“农民工权利保障问题研究”。已出版专著《宪法学——关于人权保障与权力控制的学说》、合著《行政法学》，参与撰写《当代中国行政法》、《行政许可法的理论与制度解读》（副主编）等著作近10多部，在《政法论坛》、《南京大学学报》、《行政法学研究》、《浙江学刊》、《国家行政学院学报》等杂志上发表论文30多篇。目前主要研究方向为宪法、行政法、行政诉讼法、经济行政法、公物管理等。
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